Newsletter

Týdenní přehled nejdůležitějších zpráv
do vaší e-mailové schránky

Newsletter
Přihlásit se k odběru

Podívejte se, co může prosadit vláda bez důvěry. Je toho víc, než si myslíte

Podívejte se, co může prosadit vláda bez důvěry. Je toho víc, než si myslíte

Pokud vláda nedisponuje většinou v Poslanecké sněmovně, těžko prosadí nové zákony nebo novelizuje ty staré. V agendě ji také bude omezovat schválený rozpočet. I tak toho ale může prosadit celkem dost. V rozhovoru pro INFO.CZ to řekl expert působící na katedře ústavního práva Univerzity Karlovy Ondřej Preuss. Vláda bez důvěry sněmovny může například privatizovat státní podniky, rušit nemocnice, provádět personální rošády ve státní administrativě i státních podnicích, v její kompetenci je také třeba prolomení limitů těžby.

Jak hodnotíte způsob, který zvolilo hnutí ANO, respektive Andrej Babiš, pokud jde o sestavování vlády. Na mysli mám především to, že se tak dělo bez koordinace s Poslaneckou sněmovnou, tedy aniž by dneska už premiér hledal pro svou vládu v dolní komoře většinu?

Z ústavně-právního hlediska je zásada, dle které musí mít vláda důvěru Poslanecké sněmovny, možná nejzákladnější princip organizace moci v České republice. Protože pokud vláda nedisponuje důvěrou většiny poslanců, tak o ní nemůže logicky ani přijít, tím pádem tu není vůči vládě žádná ústavně-právní sankce, která by vyjadřovala nesouhlas přímých zástupců voličů s tím, jak pracuje. Je to základní princip.

Na druhou stranu není vůbec vyloučeno, že metoda, kterou Andrej Babiš zvolil, nepovede k tomu, že sněmovna jeho vládě důvěru vysloví. To, jaký postup zvolil, je čistě politická otázka - ostatně nelze vyloučit, že nevede vyjednávání, o kterých my nevíme. Co je ještě potřeba zmínit, je role prezidenta republiky. V této fázi je to totiž jeden z momentů, kdy je skutečně důležitá role prezidenta republiky. Jinak řečeno: po parlamentních volbách je to právě prezident, kdo se má rozhlédnout a kdo má možnost vybrat konkrétního politika, o kterém se domnívá, že bude schopen sestavit vládu s většinovou podporou.

Právě v tomto spočívá jeho úloha, dokonce na to má dva pokusy. Osobně si myslím, že to je jeden z vůbec nejklíčovějších momentů prezidenta republiky. Protože pokud později systém funguje už standardně, tj. pokud již máme vládu s většinou, role prezidenta republiky už není aktivní. Ilustrovat to mohu na současné situaci v Německu, které je také parlamentní republikou a ani tam není prezident příliš aktivní, avšak v uplynulých dnech jsme mohli vidět, že tam prezident v době, kdy nebylo po volbách jasné, jaká většina je možná, vstoupil do jednání a možná otevřel cestu k nějaké variantě většinové vlády a tedy k funkčnímu uspořádání.

Právě v tomto spočívá role prezidenta republiky. Chci tím říct, že to není pouze na Andreji Babišovi, ale i na prezidentu republiky. A my nevíme, zda od něj třeba nemůže přijít nějaký impuls, který nakonec způsobí, že se většina v Poslanecké sněmovně zformuje. Nelze to zkrátka vyloučit.

Jak v této souvislosti hodnotíte, že prezident republiky Andreji Babišovi už dopředu přislíbil i druhý pokus, pokud v tom prvním jeho vláda ve sněmovně důvěru nezíská?

Považuji to za trochu nešťastné. Zároveň je třeba říct, že to není zatím stále rozhodnutí, nýbrž jenom proklamace. Prezident republiky tím není vázán a může samozřejmě změnit názor. Nešťastné mi to ale přijde v tom, že se tak prezident vzdává své moderátorské role, o které jsem hovořil, a svým způsobem tlačí partnery k nějakému jednomu řešení. To ale nemusí mít většinu ve sněmovně, což může vést k tomu, že nevznikne žádná vláda s většinovou důvěrou.

Což říkám také proto, že prezident hovořil o svém „kreativním“ přístupu k Ústavě v tom smyslu, že by předčasné volby nemusel vypsat ani po třetím neúspěšném pokusu a mohly by tu vznikat stále dokola vlády bez důvěry. Bylo by to skutečně v rozporu se základním principem Ústavy. Pokud totiž sněmovna není schopna vygenerovat většinovou vládu, tak musí přijít předčasné volby a voliči musí znovu rozdat karty.

Avšak předčasné volby nejsou cílem. Logicky: pokud volíme do sněmovny poměrným volebním systémem, tak po politicích chceme, aby se nějak dohodli, aby hledali kompromisy. Cíl není mít předčasné volby, cílem je mít vládu, byť třeba ne zcela stabilní, avšak takovou, která bude reflektovat zájmy většího množství voličů. A je úlohou politiků se k takové vládě dopracovat.

Co říkáte na to, že Miloš Zeman zároveň s tím, že Andreji Babišovi slíbil dva pokusy, po něm nevyžadoval podpisy 101 a více poslanců?

Musím se přiznat, že to nepovažuji za nějakou ústavní zvyklost. Ostatně je to věc, se kterou přišel poprvé Václav Klaus. Podle mého názoru by prezident měl přihlížet k tomu, jaká je v Poslanecké sněmovně reálná většina, avšak z mého pohledu je to jeho odpovědnost a jedna z mála situací, kdy je nikoli pouze nositelem nějakého rozhodnutí, nýbrž přímo jeho iniciátorem. On vybírá předsedu vlády. A pokud požaduje oněch nejméně 101 podpisů, tak svoji moderátorskou roli přenáší na sněmovnu. Na druhou stranu je fakt, že i model, kdy prezident tyto podpisy požaduje, je slučitelný s principy parlamentní republiky mnohem víc, než kdyby si prezident jmenoval nějakou takříkajíc svoji vládu, která by reálně vůbec neusilovala o většinu v dolní komoře.

Něco podobného ale Miloš Zeman učinil v případě úřednické vlády Jiřího Rusnoka. Ta vláda tehdy také vznikla bez koordinace s Poslaneckou sněmovnou…

Je pravda, že někteří moji kolegové, uvádějí, že případ Rusnokovy vlády byl na hraně ústavy, nebo dokonce za její hranou. Rozdělil bych to ale na dva momenty. Prvním je jmenování premiéra a vlády, druhým její tzv. udržování. Jmenování premiéra je politická odpovědnost prezidenta. On sám tehdy svůj postup zdůvodňoval z dnešního hlediska paradoxně tím, že by bylo nevhodné pokračování vlády v situaci, kdy je prošetřován blízký okruh lidí premiéra. Pokud prezident nechtěl, aby vládnul někdo, kdo čelí, anebo jeho nejbližší okolí, podezření z trestné činnosti. Jiná věc je, že se vládě Jiřího Rusnoka nepodařilo získat většinu. Prezident měl potom relativně rychle jednat, neboť vláda bez důvěry by neměla vládnout řadu měsíců.

Přestože se jedná pouze o výrok, a tudíž nemůžeme vědět, zda by tak prezident skutečně jednal a zda to nyní není pouze součást jeho strategie, která má jednotlivé aktéry dotlačit k dohodě, musím zeptat, co říkáte na to, že Zeman prohlásil, že po případném třetím neúspěšném pokusu vůbec nemusí vypsat předčasné volby, neboť v ústavě se uvádí, že tak učinit pouze může…

V zásadě s interpretací prezidenta souhlasím. On skutečně nemusí rozpustit sněmovnu. Ale neměl by to podle mě udělat pouze v situaci, pokud věří, že se tam přece jen většina najde, a že další vláda, kterou by v tu chvíli jmenoval, by ji už získala. Jinak řečeno, Ústava skutečně počítá s tím, že je možný i čtvrtý pokus, avšak jak jsem řekl na začátku: základním pravidlem je vláda s důvěrou, to znamená, že pokud tři pokusy prokážou, že většina neexistuje, je pravděpodobné, že nevznikne ani u čtvrtého pokusu. Tím pádem je úloha prezidenta skutečně složitá a asi je logické, pokud se přikloní spíše k rozpuštění sněmovny a rozdání nových karet. Avšak jak říkám, není to pro prezidenta závazné.

Opozice i řada novinářů pracuje se scénářem, že tu bude dlouhé měsíce či dokonce roky vládnout, byť třeba už druhá Babišova vláda, bez důvěry. Umíte si to představit?

Představit si umím leccos, bylo by to ale zcela flagrantní porušení Ústavy České republiky. Navíc porušení jednoho z nejdůležitějších pravidel, které se týká organizace moci. Pokud by tady bylo přetrženo pouto, tedy že je vláda odpovědná Poslanecké sněmovně, znamenalo by to úplné předefinování celého systému. A dodnes, za celé poslední čtvrtstoletí, něco podobného nikdo nevyslovil, nekalkuloval s tím, znamenalo by to ohrožení základní podstaty ústavně-politického systému. Na druhou stranu si nemyslím, že by k tomu ti hlavní aktéři směřovali. Nevěřím tomu, že by touto cestou jak prezident, tak nový premiér, chtěli jít.

S tím souvisí další podstatná věc. U velké části lidí je zakořeněno, že vláda bez důvěry je jen jakousi vládou překlenovací, že nemá téměř žádné pravomoci a nemůže skoro nic prosadit. Chci se vás zeptat, co je v moci takové vlády kromě toho, že nemůže měnit zákony, protože právě nedisponuje většinou ve sněmovně. Anebo jednoduše: co všechno naopak prosadit nebo změnit může?

To je velmi zajímavá otázka, dokonce se jí věnoval Ústavní soud v roce 2010. Tehdy jsme měli první zkušenost s vládou bez důvěry, tehdy šlo o první vládu Mirka Topolánka. Tehdy byla napadena vyhláška ministerstva zdravotnictví, jedním z hlavních argumentů bylo to, že ji vydal ministr vlády bez důvěry. Ústavní soud tehdy dospěl k několika zajímavým závěrům. Jednak se vyjádřil k tomu, jak má taková vláda fungovat. Ústava je přitom postavená na tom, že musí vždycky někdo vládnout.

To je také důvod, proč je ten systém relativně složitý. Není prostě možné, aby byl moment, kdy Česká republika nemá žádnou vládu. I proto má vláda bez důvěry zachovány stejně jako vláda s důvěrou kompetence. Jde o princip trvalého vládnutí. Na druhé straně je ale princip, o kterém jsme už hovořili. To znamená, že moc vychází z lidu, od voličů a prostřednictvím sněmovny a její důvěry se legitimizuje vláda a teprve taková vláda je vládou plnohodnotnou. Toto jsou dva principy, které stojí trochu v kontradikci.

A Ústavní soud to tehdy vyřešil tak, že nezrušil napadenou vyhlášku. Zároveň ale zdůraznil, že rozhodně vláda, která nemá důvěru, by se měla chovat velmi restriktivně, pokud jde o výkon pravomocí, a to zejména ve věcech, jako jsou nevratná rozhodnutí. Typicky se jedná třeba o nakládání se státním majetkem. Avšak podle Ústavního soudu to neznamená, že by se formálně nějakým způsobem omezovaly pravomoci vlády, protože nikdy dopředu nevíte, co bude potřeba řešit. Ústavní soud tam jako příklad uvedl reakci na nějakou mezinárodní krizi. Zkrátka řečeno, vládu – přestože nedisponuje důvěrou – nelze dopředu okleštit, protože nevíte, na co bude muset v danou chvíli reagovat.

Možná je také dobré zdůraznit, že ústavodárce při tvorbě všech ústavních institutů předpokládá dobrou víru všech aktérů, kteří budou jednotlivé funkce vykonávat. A tím pádem raději neomezí orgán nebo některé lhůty, protože dopředu neví, jaké budou konkrétní okolnosti. Což je věc, která se týká také vlády bez důvěry. Všichni prostě předpokládáme, že vláda, která nemá důvěru, tak je vládou udržovací a nebude dělat zásadní rozhodnutí.

Co když namítnu, že se můžeme ocitnout v době, kdy se tento předpoklad, tedy dobrá víra klíčových aktérů, nenaplní a oni začnou naopak jistou benevolentnost Ústavy zneužívat?

Zase bych to rozdělil na dva momenty. Ústavní soud zmiňuje, že pokud by se vláda bez důvěry takříkajíc „utrhla ze řetězu“, existuje možnost, že by právě Ústavní soud poté, co by se na něj někdo obrátil, do budoucna zasáhl a nějaké rozhodnutí zvrátil. A pokud bych na vaši námitku reagoval trochu obecněji, řekl bych, že u Andreje Babiše se to sice projevuje v jakési čistější podobě, avšak tady vždycky byly tendence předsedy vlády či někoho, kdo disponuje akční mocí, obcházet některé jiné instituce.

Právě proto jsou ale v celém systému překážky, které mají zamezit nebo předejít příliš jednoduchým rozhodnutím, neboť ta si nehledí zájmů ostatních. Proto také často podnikatelé, kteří jsou do politiky, bývají postupem času z toho zdlouhavého a často nudného politického provozu zklamáni. A mají ve spoustě věcí pravdu, jenomže jim nedochází, že nás tento složitý politický proces na druhou stranu chrání před upřednostněním jednoho zájmu na úkor zbytku společnosti.

Na závěr dovolte několik konkrétních otázek: může vláda bez důvěry privatizovat? Třeba ČEZ?

Teoreticky vzato ano. Taková vláda má širokou a nepřímo vymezenou pravomoc. Je vrcholným orgánem výkonné moci, co Ústava nesvěřuje jinému orgánu, to může dělat vláda. A zrovna nakládání se státním majetkem je běžně v kompetenci vlády.

Může přistoupit k personálním rošádám ve státních podnicích, jejich dozorčích radách, nebo ve státních úřadech?

Je to další velká oblast, do které vláda zasahuje. Situace je zde ale po implementaci Služebního zákona trochu obtížnější. Prostor pro vládu, zasáhnout do té struktury, tam ale pořád je. Někteří vrcholní činitelé státu jsou navíc jmenováni přímo vládou. A samozřejmě může tuto kompetenci využít také vláda bez důvěry.

Napadá mě, může vláda bez důvěry třeba také prolomit těžební limity?

Přiznám se, že neznám konkrétní úpravu těžebních limitů, ale předpokládám, že je to v kompetenci vlády a že se to neváže na konkrétní úpravu v zákoně a tedy na většinu ve sněmovně. Ano, dovedu si představit, že i tento typ rozhodnutí může vláda bez důvěry učinit.

Může privatizovat nebo rušit nemocnice?

Ano. To se uvádí jako standardní příklad, že vláda může třeba zrušit nějakou fakultní nemocnici. Může nějaký subjekt i vytvořit, nebo nějaké sloučit. U některých subjektů zase může prodat státní akci a podobně.

Pokud by u nás došlo teoreticky k nějakému teroristickému útoku, může taková vláda, byť na nějaký čas, třeba vyhlásit něco na způsob nouzového stavu, může třeba také například okleštit shromažďovací svobody či něco podobného?

To samostatně udělat nemůže. Respektive taková vláda může v některých případech přechodně rozhodnout o bezpečnostních opatřeních, avšak pokud jde o stavy ohrožení státu a řekněme ty nejkrizovější momenty, tam je potřeba, aby to schválil parlament. Stejné je to v otázkách třeba vojenské spolupráce…

To mě taky napadlo: co kdyby nám někdo vyhlásil válku? Může taková vláda třeba kapitulovat?

(…smích…) I tady by byla role parlamentu velká. Pokud jde třeba o vyslání našich jednotek do zahraničí, i v takovém případě je potřeba souhlas parlamentu.

Myslíte si, že budeme mít nakonec, dříve nebo později, vládu s důvěrou?

Myslím, že ano. A jak říkám, pravdou sice je, že by se všechna jednání měla odehrávat transparentně, ale Ústava to nevyžaduje a my nevíme, co se děje někde za zavřenými dveřmi. Osobně si myslím, že není vůbec vyloučeno, že dostane důvěru už tato první vláda Andreje Babiše.

 

 

 
Přejít na homepageVíce z kategorieZpět na začátek