Nantl: Výjimečný stav může nastolit i výjimečné právní otázky

Jiří Nantl

25. 03. 2020 • 16:54

KOMENTÁŘ JIŘÍHO NANTLA | Již po vyhlášení nouzového stavu vládou dne 12. března se objevily názory renomovaných právních odborníků (kromě advokáta a bývalého ministra vnitra Tomáše Sokola šlo například o ústavního právníka Jana Wintra), že vyhlášení nouzového stavu nevyhovuje podmínkám předepsaným ústavním zákonem o bezpečnosti (ústavní zákon č. 110/1998 Sb.).

Ve zkratce jde o to, že podle ústavního zákona o bezpečnosti (čl. 6 odst. 1) musí vláda "současně s vyhlášením nouzového stavu vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají." Vláda ovšem takové obecné vymezení (na rozdíl od praxe českých vlád při předcházejících nouzových stavech) neprovedla a rovnou do toho skočila po hlavě dost nepřehledným soupisem konkrétních opatření v jednotlivých usneseních vlády.

Význam tohoto požadavku ústavního zákona není jen zcela formální. Rozhodnutí o nouzovém stavu znamená rozsáhlé zásahy do základních práv a svobod, které by jinak vyžadovaly regulérní legislativní proces při dodržení toho, co Ústava vůbec dovoluje. Vláda také má povinnost o vyhlášení nouzového stavu – které má obsahovat důvody tohoto kroku, územní rozsah platnosti vyhlášení a určení práv, která se omezují a povinností, které se mimořádně ukládají – informovat Poslaneckou sněmovnu, která má právo rozhodnutí vlády zrušit. Je v tom právě určitá pojistka zachování kontroly zákonodárného orgánu nad výkonnou mocí i v podmínkách výjimečného stavu. Mimochodem, v případě nouzového stavu vyhlášeného vládou 12. března nedošlo k projednání zprávy o tomto rozhodnutí Poslaneckou sněmovnou, na jejíž 42. schůzi konanou dne 24. března takový bod vůbec nebyl zařazen.

Na rozdíl od Tomáše Sokola a některých dalších se domnívám, že ačkoli způsob provedení rozhodnutí o nouzovém stavu určitě není příkladem dobré praxe, přece jen bylo z původního vládního usnesení zřetelné, jaká práva vláda omezuje – například, je-li vyhlášeno omezení pohybu na případy vymezeného účelu typu cesta do práce nebo na nákup, je z toho jasné, že dochází k omezení svobody pohybu. Je mimochodem asi příznačné, že vláda vyhlásila nouzový stav usnesením vlády – tedy aktem, který je normálně nástrojem organizace a řízení chodu státního aparátu – a nikoli, jako tomu bylo při předchozích případech v minulém desetiletí „rozhodnutím“ jako svébytným pramenem práva. Zřejmě se zde již projevuje doktrína babišismu považující občany za svého druhu zaměstnance státu coby firmy.

To jsou ale všechno celkem jemnosti v porovnání s nejnovějším vývojem.

Dne 23. března vláda zrušila svá předchozí usnesení o krizových opatřeních v rámci nouzového stavu a pouze vzala na vědomí mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví s takřka analogickým obsahem, která začala platit v 6 hodin ráno 24. března.

Problém je v tom, že při neexistenci obecného vymezení, která práva jsou omezena a které povinnosti jsou ukládány, v rozhodnutí o nouzovém stavu, vlastně chybí „licence“ ministerstvu zdravotnictví (případně jiným státním orgánům) zavádět konkrétní opatření, při nichž dochází k běžnou legislativou nepředvídaným omezením základních práv a svobod. Česká vláda se tímto způsobem organizace krizových opatření zcela odchyluje od praxe existující kdekoli jinde v Evropě, ale také o předchozí praxe nouzových stavů v České republice.

Proč vláda přesunula zcela bezprecedentní krizová opatření, která svým rozsahem snesou srovnání s chodem státu v podmínkách války, pouze na ministerstvo zdravotnictví, není úplně jasné. Spekuluje se o tom, že vláda chtěla – i v kontextu probíhajícího soudního řízení o platnosti původních opatření – omezit rozsah případné právní odpovědnosti státu za škody způsobené krizovými opatřeními. Jiná otázka by byla, zda zrovna touto cestou by toho vláda dosáhla. V každém případě s použitím nástroje mimořádného opatření ministerstva zdravotnictví je – kromě neexistence zmocnění v rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu – spojen ještě další možný problém.

Jde o to, že tato mimořádná opatření jsou v § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví (zákon č. 258/2000 Sb.) zřejmě pojata jako opatření individuální. Nasvědčuje tomu fakt, že zákon upravuje vyloučení odkladného účinku odvolání proti takovému mimořádnému opatření (§ 69 odst. 2). V případě tzv. opatření obecné povahy možnost odvolání neexistuje (za to je tam správním řádem předepsána určitá procedura jeho přípravy, která rovněž při těchto mimořádných opatřeních naplněna určitě nebyla a ani být nemohla).

Jsem si vědom, že toto má precedent a mimořádné opatření ministerstva zdravotnictví v tomto režimu bylo použito jednou již dříve, a sice během tzv. metanolové aféry. Jelikož jsem se jako tehdy první náměstek ministra školství účastnil schůze vlády, která předcházela vyhlášení onoho opatření, vybavuji si důvody a úvahy, které k tomuto postupu vedly, včetně snahy minimalizovat strach veřejnosti, který by vyhlášení „plnokrevného“ výjimečného stavu mělo. Šlo však tehdy také o rozsahem daleko omezenější operaci, která se týkala zastavení prodeje alkoholu, likvidace otevřených lahví a kontroly neotevřených s následným překolkováním. Vůbec to nelze srovnat s pozastavením velké části života v celé zemi, radikálním omezením svobody pohybu každého člověka a uzavřením státních hranic.

V každém případě se obávám, že v naší nynější situaci se do toho vláda začíná pěkně zamotávat. Je jasné, že široká veřejnost bude mít nyní malé až nulové pochopení pro tyto právnické diskuse a každý, kdo to otevře, musí počítat s tím, že bude osočen, jestli chce, aby to tu vypadalo jako v Itálii. (Kde tedy mimochodem také mají výjimečný stav, a přesto to tam tak vypadá.)

Další problém vidím v tom, že vláda začala chápat nouzové pravomoci velmi extenzivně ve smyslu tvorby zcela nové legislativy bez schválení v Parlamentu. Usnesením z 23. března také například omezila činnost zastupitelstev územních samosprávných celků, kterým zakázala jednat o jiných otázkách než výslovně uvedených ve vládním usnesení a současně jim přikázala jednat jen formou telekonference. Toto pravdu nelze brát jako formu realizace omezení svobody pohybu (pokud ano, pak ve stejné logice by vláda mohla zakázat i schůze Parlamentu), neboť územní samosprávné celky jsou také ústavní instituce a ani z ústavního zákona o bezpečnosti neplyne možnost omezení jejich fungování v nouzovém stavu. Navíc v režimu nouzového stavu lze případnou potřebnou legislativu přijmout ve zrychleném projednání (například nouzové předpisy v oblasti sociálních dávek budou nyní přijaty v rozmezí dvou dnů), takže není jasné, proč by takto případně nemohla být přijata novela umožňující telekonferenční jednání orgánů územních samospráv.

Nejde o nějaké právnické libůstky. Otázky nad legalitou nouzového stavu a jeho konkrétními opatřeními jsou velmi závažné. Jednak prakticky – jde mimo jiné o rozsáhlé nároky na kompenzace a jakým zákonem se budou řídit; čekal bych ostatně, že toto si od počátku pohlídá hlavně sama vláda, aby se nedostala do rizika, že se to vše ukáže jako právně neplatné, náhrady škod se budou řídit v plném rozsahu předpisy o odpovědnosti státu za nezákonná rozhodnutí a členům vlády bude hrozit trestní odpovědnost (přinejmenším) za možné maření úředních úkolů z nedbalosti. A uchopení zákonodárné moci vládou je už zcela nepřijatelné.

Ale jde také o precedent do budoucna. Jde o otázku, zda pouhé prohlášení vlády, že nastává nouzový stav, dává nejen vládě, ale i všem úřadům v zemi, pravomoc nařizovat a zakazovat cokoli a jakkoli. V našem vlastním zájmu by odpověď na to měla být negativní – a podle ústavy je to i odpověď správná. Hájit i v nynějších podmínkách ústavnost je úplně stejně důležité jako bojovat s koronavirem.

Naše objednávka coby občanů vůči státu a vládě v tomto smyslu musí být jasná.

Autor je členem ODS a lídrem kandidátky pro krajské volby v Jihomoravském kraji

SDÍLET