Odpovědnost za mimořádná opatření vydaná v souvislosti s nouzovým stavem

Jitka Hořinová, Advokátní deník

25. 03. 2020 • 16:58

ADVOKÁTNÍ DENÍK | Od okamžiku vyhlášení nouzového stavu rozhodovala vláda o konkrétních opatřeních postupem podle krizového zákona. Po uplynutí doby, na kterou byla vyhlášena první opatření, však přišla změna. O prodloužení některých omezení rozhodlo „jen“ Ministerstvo zdravotnictví postupem podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Co vedlo vládu k této změně? A jaký bude mít změna dopad na práva občanů a firem? 

Usnesením Vlády České republiky ze dne 12. března 2020 uveřejněným pod č. 69/2020 Sb. vyhlásila Vláda ČR z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2) na území České republiky nouzový stav na dobu 30 dní, a to od 14.00 hodin dne 12. března 2020.

V souvislosti s nouzovým stavem vydala vláda postupně řadu dílčích usnesení – krizových opatření, kterými omezila jednotlivá práva občanů nebo jim uložila konkrétní povinnosti. Zde se zaměřuji na omezení práva svobody pohybu a pobytu a práva provozovat podnikatelskou činnost. Cílem článku není hodnotit materiální stránku přijatých opatření, tedy jejich přiměřenost. Zaměřuje se na možné dopady uvedené změny na práva a povinnosti fyzických a právnických osob. 

Omezení volného pohybu a pobytu

O zákazu volného pohybu a pobytu (s jednotlivými výjimkami) rozhodla vláda dne 15. 3. 2020 usnesením č. 85/2020 Sb. Usnesení bylo vydáno jako krizové opatření podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) zák. č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).

Účinnost krizového opatření vlády o omezení volného pohybu osob na území ČR skončila dne 24. 3. 2020 v 6:00, a to uplynutím doby, na kterou bylo vydáno. Zároveň vláda usnesením ze dne 23. 3. 2020 č. 126/2020 Sb. výše uvedené krizové opatření zrušila s účinností k 24. 3. 2020, 6:00 (byť k tomu samému okamžiku již uplynula jeho účinnost).

Usnesením č. 126/2020 Sb. zároveň vláda „vzala na vědomí“ mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. března 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1, kterým bylo prodlouženo omezení volného pohybu osob až na výjimky, a to na dobu do dne 1. dubna 2020 do 6:00 hod. 

Omezení maloobchodního prodeje a prodeje služeb v provozovnách

O zákazu maloobchodního prodeje a prodeje služeb v provozovnách (s jednotlivými výjimkami) rozhodla vláda dne 14. 3. 2020 usnesením č. 82/2020 Sb. Usnesení bylo vydáno jako krizové opatření podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona.

Účinnost krizového opatření vlády o omezení maloobchodního prodeje a služeb skončila dne 24. 3. 2020 v 6:00, a to uplynutím doby, na kterou bylo vydáno. Zároveň vláda usnesením ze dne 23. 3. 2020 č. 127/2020 Sb. výše uvedené krizové opatření zrušila s účinností k 24. 3. 2020, 6:00 (byť opět k tomu samému okamžiku již uplynula jeho účinnost).

Usnesením č. 127/2020 Sb. zároveň vláda „vzala na vědomí“ mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. března 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1, kterým byl prodloužen zákaz maloobchodního prodeje a prodeje služeb a některých dalších činností až na výjimky, a to na dobu do dne 1. dubna 2020 do 6:00 hod. 

Zhodnocení formální stránky současné úpravy přijatých opatření

V současné době jsou svoboda pohybu a pobytu a právo provozovat podnikatelskou činnost (s některými výjimkami) omezeny formou mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví ČR (dále jen „MZČR“) vydaných s odkazem na zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, konkrétně na § 80 odst. 1 písm. g) a § 69 odst. 1 písm. i) zákona. Skutečně však obsahují odkazovaná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví zmocnění pro MZČR k jejich vydání? Možnost omezit svobodu pohybu a pobytu a právo provozovat podnikatelskou činnost má v době nouzového stavu totiž primárně vláda na základě krizového zákona a v souladu s ním.

Krizový zákon

Svobodu pohybu a pobytu lze za nouzového stavu omezit na základě § 5 písm. c) krizového zákona, právo provozovat podnikatelskou činnost pak na základě § 5 písm. e) krizového zákona. V obou případech jen způsobem stanoveným zákonem a v jeho mezích.

Možnost omezení svobody pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území je v době trvání nouzového stavu svěřena výslovně vládě [§ 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona].

Možnost omezení práva provozovat podnikatelskou činnost zákon výslovně neupravuje, pravomoc vlády to učinit však plyne ze systematiky krizového zákona. Možnost omezit výše uvedená práva je totiž zařazena v Hlavě II nazvané Orgány krizového řízení, v Dílu 1 nazvaném Vláda. Už jen z tohoto systematického zařazení je nepochybné, že k omezení těchto práv může přistoupit pouze vláda.

Na druhou stranu pravomocem ministerstev je věnován Díl 2 Hlavy II, MZČR pak konkrétně § 11. Z uvedených ustanoveních však pravomoc k vydání takovýchto mimořádných opatření nevyplývá.

Nezanedbatelným aspektem problematiky je požadavek na vyhlášení krizových opatření. Podle § 8 krizového zákona se rozhodnutí o krizových opatřeních uvedených v § 6 odst. 1 vyhlašují stejně jako zákon. To je dáno především tím, že tato opatření mohou významně zasáhnout do práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Publikace ve Sbírce zákonů je tedy zcela namístě.

Mimořádná opatření MZČR č. j. MZDR 12745/2020-1 a č. j. MZDR 12746/2020-1 ve Sbírce zákonů vyhlášená nebyla. Vyhlášena byla pouze usnesení vlády, kterými tato opatření vzala vláda na vědomí. Byla tedy formální stránka dodržena?

Zákon o ochraně veřejného zdraví

MZČR dovozuje příslušnost k vydání mimořádných opatření při epidemii z § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle tohoto ustanovení nařizuje Ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře veřejného zdraví mj. mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Je tedy nepochybné, že MZČR může při epidemii vydávat určitá mimořádná opatření. Otázkou je však jejich možný rozsah.

Jednotlivá mimořádná opatření, která lze na základě zákona o ochraně veřejného zdraví vydat, jsou uvedena v § 69 odst. 1 zákona. Jedná se především o dílčí specifické kroky (opatření) vyjmenované v písm. a) až h) cit. ust. Omezit svobodu pohybu je možné na podkladě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví tak, že lze vydat „zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu.“ Právo provozovat podnikatelskou činnost lze omezit pak zejména v konkrétních situacích uvedených v § 69 odst. 1 písm. a) a c) zákona.

MZČR však 23. 3. 2020 omezilo svobodu pohybu v širším rozsahu, než jaký předpokládá § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, a právo provozovat podnikatelskou činnost v širším rozsahu, než jaký předpokládá § 69 odst. 1 písm. a) nebo c) zákona. V obou případech s odkazem na relativně obecně formulovaný § 69 odst. 1 písm. i) zákona, podle něhož lze uložit i „zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“. Tím však MZČR překročilo mantinely zákonného zmocnění obsaženého v § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví, a to tím spíše za situace, kdy je pro území České republiky vyhlášen nouzový stav, během něhož disponuje takovou pravomocí vláda na základě krizového zákona a v souladu s ním.

Náhrada škody

Formální stránka opatření, kterými je omezována svoboda pohybu a pobytu a právo provozovat podnikatelskou činnost, má pro fyzické a právnické osoby zásadní dopad zejména v případě, že jim v souvislosti s přijatými opatřeními vznikne škoda. Při posouzení aplikace správného předpisu, podle něhož by měla dotčená osoba postupovat, je třeba přihlédnout k časové působnosti jednotlivých opatření (z důvodu zákazu retroaktivity).

Do dne 24. 3. 2020, 6:00 hod, to byla mimořádná opatření nařízena formou vládních usnesení o krizových opatřeních podle § 6 krizového zákona. Pro případný nárok na náhradu škody vzniklou v období do tohoto okamžiku by se proto uplatnil postup podle § 36 krizového zákona. Poté, tedy v případě mimořádných opatření vydávaných MZČR podle zákona o ochraně veřejného zdraví, přichází v úvahu postup podle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

Oba zákony se zásadně liší koncepcí případné odpovědnosti státu za škodu. Zatímco v případě krizového zákona není rozhodné, jestli bylo opatření vydáno v souladu se zákonem či nikoli, v případě zákona č. 82/1998 Sb. přichází v úvahu odpovědnost jen v případě, že bylo opatření vydáno v důsledku nesprávného úředního postupu (bez zákonného podkladu).

Náhrada škody je v případě krizového zákona koncipovaná jako objektivní. I zákonná opatření vydaná na základě krizového zákona mohou při splnění ostatních podmínek založit odpovědnost státu za škodu a této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám (§ 36 odst. 1 krizového zákona). Na druhou stranu v případě mimořádných opatření MZČR platí § 97 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle kterého nese náklady vzniklé plněním povinností v ochraně veřejného zdraví osoba, které je povinnost uložena, pokud tento zákon nebo zvláštní předpisy nestanoví jinak. V případě mimořádných opatření vydaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví, jsou-li vydána v souladu se zákonem a v jeho mezích, tedy nárok na náhradu škody nevzniká, a pokud ano, pak jen v omezeném rozsahu. A to je možná skutečným důvodem, proč opatření, která dosud vydávala vláda podle krizového zákona, vydalo nyní MZČR jakožto mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví, ačkoli obsah opatření je v podstatě stejný.

Pro oba případy platí, že nárok na náhradu škody má ten, kdo doloží výši vzniklé škody a zároveň prokáže příčinnou souvislost mezi utrpěnou újmou a vydaným opatřením. V případě krizového zákona bez ohledu na jeho zákonnost, v případě mimořádných opatření MZČR jen v případě, že by byla tato opatření vydaná v rozporu se zákonem.

Uplatnění nároku podle toho kterého předpisu se liší i v některých dalších podrobnostech (např. orgán, u něhož je třeba nárok uplatnit, lhůty). Změna formální stránky opatření v průběhu jejich trvání může v budoucí praxi vyvolat též obtíže při uplatnění případného nároku na náhradu škody z pohledu jejího správného vyčíslení, když bude třeba rozlišovat škodu vzniklou do dne 24. 3. 2020, 6:00 hod a po tomto okamžiku. V případě kontinuální škody bude problematické rozdělit vyčíslení škody pro jednotlivá období.

Závěrem lze doporučit všem, vedle pevného zdraví, zvýšenou obezřetnost. Situace vzniklá v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaného jako SARS CoV-2 sebou přináší celou řadu otázek, jejichž jasné zodpovězení si vyžádá ještě čas. Tím spíše je třeba si položit otázku, proč došlo ke změně postupu vlády a zda jejím jediným důvodem nebylo omezit možnost občanů a právnických osob uplatňovat právo na náhradu škody podle krizového zákona.

Autorka JUDr. Jitka Hořinová, působí jako advokátka v TOMAN, DEVÁTÝ & PARTNEŘI advokátní kancelář, s.r.o.

Text vyšel na stránkách Advokátního deníku, zveřejňujeme jej se souhlasem

SDÍLET