Nantl: Zákon o státní službě? Transparentnost sama o sobě nic neřeší

Jiří Nantl

16. 01. 2020 • 10:00

KOMENTÁŘ JIŘÍHO NANTLA | Lídr ODS do krajských voleb a bývalý náměstek ministra školství Jiří Nantl se v komentáři pro INFO.CZ zamýšlí nad hodnocením dopadů fungování zákona o státní službě. Nepochybuje, že je modernizace státní služby urgentním úkolem, pokud se má Česko v nové dekádě někam posunout.

Ministerstvo vnitra provedlo v rámci tzv. hodnocení dopadu regulací ex-post zhodnocení fungování zákona o státní službě. Konkrétně bylo prozkoumáno naplnění pěti deklarovaných cílů zákona, podle kterého se od roku 2015 řídí české státní úřednictvo. Tyto cíle byly: depolitizace úřednictva, efektivita fungování, transparentnost, stabilita a profesionalita.

Závěr: depolitizace, efektivita ani profesionalita se nezlepšily, zvýšila se však stabilita (úředníci se ve svých pozicích zabetonovali) a je to transparentní.

Překvapivější než tento závěr je snad spíš to, že stav je takto otevřeně pojmenován ve vládním materiálu. Je to zásadní podnět do budoucna se na fungování české státní služby koncepčně podívat. A také memento, že transparentnost – dobrá a nutná hodnota – sama o sobě nic neřeší, pokud nevíme přesně, co chceme dosáhnout a jak konkrétně to udělat.

Odkud začít, až budeme pravidla pro státní úřednictvo měnit, aby státní správa byla modernější, efektivnější a lepší?

Kvalita každé organizace, stát nevyjímaje, se odvíjí od kvality managementu. Ten nastavuje cíle a systém práce. Problém současného zákona o státní službě je v tom, že spíše zamlžil politickou a administrativní linii vedení ministerstev. Vedle ministrů máme sice státní tajemníky, kteří však nevedou úřad po administrativní stránce, ale jen organizují personalistiku. Vedle toho máme dva druhy náměstků – politické a odborné. Odborným náměstkům se říká náměstci ministra, i když je ve skutečnosti nejmenují ministři, ale státní tajemník. Celkově je v tom zmatek. Ministři ve skutečnosti nebyli odstíněni od operativního řízení úřadů, pouze od personálního rozhodování.

Státní tajemníci jako nejvyšší státní úředníci by měli být administrativními vedoucími ministerstev odpovědnými ministrům za to, že práci ministerstva zorganizují tak, aby byly dosaženy stanovené politické cíle. Nabízí se dva modely výběru státních tajemníků. Německý model, ve kterém státní tajemník je vybrán politickým rozhodnutím z řad (většinou politicky spřízněných) odborníků splňujících tvrdá kritéria, nemají pevně dané funkční období a také mohou být prakticky kdykoli vyměněni (s velmi slušným odchodným). Nebo estonský model, ve kterém státní tajemník je vybrán v čistě odborném konkursu na určené funkční období přesahující mandát vlády a mají smlouvu o výkonu funkce s danými zásadními úkoly.

České kultuře a mentalitě by mohla lépe vyhovovat cesta německá, která respektuje právo aktuálního ministra vytvořit si svůj nejbližší tým vedení svěřeného úřadu, avšak zachovává profesionalitu a apolitičnost pater pod tím, počínaje sekčními šéfy. Model čistě odborně-manažerského výběru státního tajemníka by mohl fungovat pouze za předpokladu, že bychom v Česku byli zvyklí odlišovat politické a administrativní úkoly ministerstva a nastavit státnímu tajemníkovi pro jeho roli jasné, na politice nezávislé cíle. To ale nejsme a německý model by nás mohl aspoň posunout k tomu, abychom se to začali učit.

Role sekčních šéfů (nyní zvaných náměstci pro řízení sekce) je klíčová. Mělo by jít o vrcholné státní úředníky s rozsáhlou profesní zkušeností. Zákon by měl vyžadovat, aby sekčním šéfem se mohl stát pouze státní úředník, který prošel v roli ředitele odboru několika různými resorty, případně má rozsáhlou profesní zkušenost z jiných odvětví než státní správy. Za posledních tří vlád byli do těchto funkcí často ustanoveni lidé, kteří by svým životopisem v normální zemi nemohli aspirovat ani na vedoucího oddělení. Sekční šéfové by měli mít pevné funkční období, byť dostatečně dlouhé (třeba 10 nebo 12 let). Podřízeni by měli být státnímu tajemníkovi (nyní jsou duálně podřízeni ministrovi i státnímu tajemníkovi, a ještě je v závislosti na rozhodnutí ministra mohou koordinovat političtí náměstci) a neměli by se zmatečně jmenovat náměstci (leda snad náměstci státního tajemníka), ale po západním obvyklém způsobu vrchní ředitelé.

Důležitou věcí pro celkovou kvalitu státní správy je dostatečná míra mobility úředníků mezi resorty, čímž dochází k výměně zkušeností, šíření dobré praxe a provětrávání zažitých resortních zvyklostí. Podstatná je zejména rotace klíčových vedoucích úředníků na úrovni ředitelů odborů. Pro tuto úroveň řízení státní správy je důležitá nejen odbornost, ale také manažerská zdatnost, která vyžaduje zkušenost z více míst. Ředitelé odboru by měli mít povinnou rotaci po určité době (například 10 let) mezi resorty, nebo aspoň na srovnatelných pozicích uvnitř téhož resortu. Tím by se také zamezilo etablování věčných ředitelů odborů, kteří nakonec začnou svůj dílek státní agendy ovládat do té míry, že vlastně určují státní politiku nezávisle na politice vlády.

Zajištění stability a ochrany nezávislosti státních úředníků je zásadní zejména tam, kde úředník na své pozici provádí správní rozhodování. Pro úředníky zajišťující pouze přípravu vládních koncepcí a politik by dokonce mohla platit poněkud jiná, volnější pravidla usnadňující přijímání odborníků, kteří nebudou mít státní správu jako celoživotní dráhu. Podstatné je chránit nestrannost a profesní perspektivu těch, kdo vydávají rozhodnutí o konkrétní aplikaci zákonů. To musí být naprosto nezávislé na politickém zasahování. V demokratickém státě má politik pravidla vytvářet, ale má stát mimo rozhodování o jejich aplikaci.

Nezbytné také bude zpružnit procesy personálního řízení ve státní správě. Zákon o státní službě například chápe přijetí nového úředníka jako správní řízení – se stejnými procesními pravidly, jako když žádáte o stavební povolení – takže pozvánka na výběrové řízení jde v obálce s modrým pruhem. V kombinaci s nulovou nezaměstnaností to dnes reálně znamená, že než si to případný zájemce vyzvedne, tak už má jiné místo. Personální procesy by měly být méně formální, s možností využívání soudobé HR dobré praxe. Správní řízení má místo tam, kde jde o kárné trestání úředníka, nebo dokonce o jeho propuštění.

Modernizace státní služby je urgentní úkol, pokud se náš stát má v nové dekádě někam posunout. Zatím jsme dosáhli pouze toho, že jsme zákonem o státní službě úřednictvo zabetonovali. Nejde pouze o to, že do pozic „odborných“ sekčních náměstků se zhusta při zavedení zákona překlopili političtí nominanti vládnoucích stran. Jde také o to, že strnulost všeho – neexistence rotace vedoucích státních zaměstnanců a jejich časově neomezená funkční období vyjma státních tajemníků – znamená, že nově nastupující úředníci mají jen mizivou perspektivu kariérního postupu. A celé je to organizované těžkopádně, ve stylu 19., nikoli 21. století. Změna fungování státní služby musí být jedním ze zásadních úkolů příští vlády. O závažnosti tohoto úkolu vypovídá i to, že nám to říká zpráva vlády současné.

Autor je členem ODS a lídrem strany pro krajské volby na jižní Moravě

SDÍLET