Střet zájmů Andreje Babiše: Špičky českého správního práva komentují rozhodnutí Pavla Zemana

 FOTO: ČTK

Petr Dimun

13. 08. 2020 • 13:19
Rozhodnutí nejvyššího státního zástupce Pavla Zemana nevyhovět podnětům Transparency International a senátora Lukáše Wagenknechta, aby podal žalobu ve veřejném zájmu proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ohledně údajného střetu zájmů premiéra Andreje Babiše, vyvolalo debatu i mezi právními profesionály. Česká justice proto oslovila špičky českého správního práva a zároveň soudce Nejvyššího správního soudu (NSS) se třemi otázkami.

1. K čemu má sloužit institut žaloby ve veřejném zajmu, kterou je oprávněn podat nejvyšší statní zástupce?

2. Jak k takovým žalobám správní soudy přistupují? Jak se vyvíjela judikatura ohledně takto podaných žalob?

3. Chápete a souhlasíte s argumenty, které uvedl nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman jako důvod, proč se rozhodl oprávnění nevyužít v případě podnětu k podáni žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ve věci střetu zájmů Andreje Babiše?

Michal Mazanec, předseda Nejvyššího správního soudu (NSS)

1.
Institut žalob na ochranu veřejného zájmu (actio popularis) není organickou součástí myšlenky správního soudnictví (aspoň jeho německé větve, která vznikla a kultivovala se v různých variantách od druhé poloviny 19. století v Německu a Předlitavsku. Tlak nových politických idejí na začátku 21. století však přispěl k zapracování prvků veřejné ingerence do jinak ideově čisté liberální myšlenky ochrany po výtce individuálních práv. To se projevilo v institutu žalob na ochranu veřejného zájmu (§ 66 a související soudního řádu správního).

K zařazení § 66 došlo i z dalšího velmi silného důvodu, totiž kvůli chystanému a pak také provedenému zrušení institutu tzv. všeobecného dozoru prokuratury. Není bez zajímavosti, že právě tento institut vzniklý na začátku padesátých let (podle sovětského a francouzského vzoru) se v ČSR zrodil právě v souvislosti se zánikem správního soudnictví v roce 1952 a měl podle dobových ideově deformovaných schémat padesátých let likvidované správní soudnictví suplovat.

Především to byl institut prokurátorského protestu jako aktu jedné ze složek státního mechanismu (na exekutivě formálně nezávislé), který umožňoval mimosoudní – a velmi účinný a rychlý – zásah proti nezákonnému správnímu aktu výkonné moci.
Se zrušením zákona o prokuratuře k 1. lednu 1994 (a některých dalších nástrojů všeobecného dozoru, které sloužily k nápravě nezákonnosti ve veřejné správě – některé byly vcelku efektivní a jiné zcela neúčinné) bylo třeba zavést i do soudního řádu správního institut, který by umožnil veřejné moci napadnout rozhodnutí správního orgánu, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, a zajistit tak jeho odstranění, protože tu nebyl jiný orgán, který by takovouto kompetenci ve své „výbavě“ měl. Požadavek je logický: správní soud může jednat jen na návrh a nelze očekávat, že bude vždy v zájmu účastníků veřejnoprávního vztahu, aby nezákonný akt byl u soudu napaden (typicky různá úřední dovolení získaná korupcí). Proto je takový institut potřebný a má místo i v moderních právních řádech.

Další legislativní vývoj této myšlence přisvědčil v tom smyslu, že takovýto institut v českém právu skutečné chybí; proto jej soudní řád správní zavedl. Zajímavou historickou odbočkou by byla debata i o úvahách, že tato žaloba měla sloužit i jako náhrada rozkladového řízení správního v původní podobě správního řádu Sněmovnou odmítnutého (2002), stejně tak jako podnětné diskuse o okruhu osob aktivně legitimovaných k této žalobě, z nichž nakonec zbyl jen nejvyšší státní zástupce a ombudsman, ale každý trochu jinak. Ale nechci odbočovat.

Institut správní žaloby na ochranu veřejného zájmu považuji za správný, rozumím tomu, proč odpovídající pravomocí rušit nezákonné napadené akty mají být pověřeny právě správní soudy. Slabším místem konstrukce podle mého je – pro tuto činnost – málo robustní dimenzování soustavy státního zastupitelství. To je ovšem i ústavně koncipováno především k plnění jiných úkolů.

Přetíženému správnímu soudnictví by totiž mohlo být významně uleveno i posílením kompetence státního zastupitelství v oblasti správního dozoru, totiž přezkumu správních aktů speciálními procesními opatřeními a vlastními pravomocemi, které by (pod soudní kontrolou) umožnily přinejmenším sistaci nezákonných správních aktů a jiných zásahů veřejné správy cestou zvláštních postupů v oblasti veřejnoprávního dozoru nad exekutivou (a jako ultima ratio možnostmi v těchto záležitostech zajisté i navrhovat nápravu cestou správní soudní žaloby).

Všechny tyto úvahy ovšem zásadně souvisí s politickými postoji k myšlence nezávislosti dnešního státního zastupitelství a jejich případným legislativním ztvárněním. V každé diskusi přirozeně ovšem musíme čekat obavu z návratu socialistické prokuratury; takový bubák i dnes umí neinformované účinně vystrašit.

Statistika a judikatura (telegraficky):
Předeslat třeba, že nemám přesné údaje o podaných žalobách (ke krajským soudům) a jejich úspěšnosti.
Ze statistiky Nejvyššího správního soudu plyne, že:
•    K NSS napadlo od roku 2003 56 kasačních stížností ve věcech, v nichž podal žalobu nejvyšší státní zástupce; z toho jich soud rozhodl 55.
•    Projednané věci:
o    Nejvyšší státní zástupce podal kasační stížnost v 17 věcech a byl úspěšný v 6 věcech.
o    Žalovaný nebo osoba zúčastněná na řízení podali kasační stížnost v 39 věcech a byli úspěšní v 6 věcech.
o    V jedné věci podal kasační stížnost jak nejvyšší státní zástupce, tak žalovaný, proto není počet rozhodnutých věcí (55) stejný jako součet projednaných kasačních stížností (17+39).
•    Nejvyšší státní zástupce má poměrně vysokou úspěšnost kasačních stížností (35 %).
•    Většina žalob (38) se týkala Energetického regulačního úřadu (věci solárníků).

Judikatura k § 66 odst. 2 s. ř. s.:

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 9. 2017, čj. 62 A 96/2013-424
Skutkové důvody, jimiž naplňuje žalobce jednotlivé žalobní body žaloby podávané ve veřejném zájmu podle § 66 odst. 2 s. ř. s., musí být uplatněny v rámci tříleté lhůty pro podání žaloby. Včasné podání žaloby neznamená, že se tím otevírá procesní prostor, aby žalobce v průběhu soudního řízení teprve vyšetřoval a zjišťoval existenci skutečností nasvědčujících možnému narušení závažného veřejného zájmu, aby mohl donekonečna podřadit nové skutkové důvody buď pod obecnou anebo zcela jiným směrem konkrétně uvedenou žalobní argumentaci.
Rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2016, čj. 4 Azs 33/2016-48
Žaloba podaná nejvyšším státním zástupcem dle § 66 odst. 2 s. ř. s. je důvodná toliko v případě, kdy je nezákonnost rozhodnutí natolik intenzivní, že narušuje závažný veřejný zájem. K takovému narušení dojde v situaci, kdy Ministerstvo vnitra udělí žadateli mezinárodní ochranu, aniž by bylo z rozhodnutí zřejmé, jak se vypořádalo s otázkou aplikace vylučující klauzule ve smyslu § 15a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.

Rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, čj. 29 Ca 60/2006-44
Povinnost vyčerpat řádné opravné prostředky ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§ 5, § 68 písm. a) s. ř. s.] se nevztahuje na žalobu podávanou nejvyšším státním zástupcem z důvodu veřejného zájmu (§ 66 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší státní zástupce je tedy oprávněn napadnout žalobou i takové pravomocné správní rozhodnutí, proti kterému žádný z účastníků správního řízení nepodal přípustný opravný prostředek.

Rozsudek NSS ze dne 05. 11. 2007, sp. zn. 8 As 27/2006
Úvaha, zda je ve věci dán závažný veřejný zájem (§ 66 odst. 2 s. ř. s.), nepodléhá přezkumu správními soudy.

3.
Argumenty dr. Zemana, jimiž odůvodňuje nepodání žaloby (aspoň v té míře, v jaké jsem měl možnost se s nimi v médiích seznámit), jsou srozumitelné. Nebudu se k nim vyjadřovat ani souhlasně ani nesouhlasně, protože spisy ani žádné rozhodnutí v této věci jsem nečetl, a navíc není vyloučeno, že celá věc se může dostat ke správnímu soudu i jinou cestou.

Názory bývalého předsedy Nejvyššího správního soudu Josefa Baxy a předsedy senátu NSS Karla Šimky si můžete přečíst na webu Česká justice

SDÍLET