Evropská integrace se prohlubuje. Díky vyššímu rozpočtu bude mít EU větší vliv

Vít Havelka

21. 09. 2020 • 06:00
ANALÝZA VÍTA HAVELKY | Červencová dohoda lídrů EU o evropském rozpočtu a záchranném balíku ve výši 750 miliard euro potvrzuje nově probíhající trend prohlubování evropské integrace. Místo změn smluv dochází k jejich naplňování novým obsahem. Významnější teď totiž bude evropský rozpočet, který výrazně vzrostl a to, jak jej bude EU vůči členským státům používat.

Když se premiéři a prezidenti členských států sešli na konci července k jednání Evropské rady o novém evropském rozpočtu pro léta 2021 až 2027 a obřím záchranném fondu pro evropské ekonomiky po pandemii koronaviru ve výši 750 miliard euro, nebylo zcela jasné, zda se nakonec dohodnou. Sporů k vyřešení bylo mnoho – od celkové velikosti rozpočtu, přes jeho zdroje až po způsob rozdělení peněz.

Přesto však ke konečné shodě došlo a ta se dá nazvat historickou. Někteří komentátoři mluví dokonce o tzv. Hamiltonově momentu pro evropskou integraci. Odkazují přitom na amerického ministra financí, který během americké války za nezávislost umožnil přebrat federální vládě dluhy jednotlivých států Unie a tím de facto vznikla silnější centrální vláda USA tak, jak ji známe dnes.

Jedná se o ale o jistou nadsázku. V poměru k rozpočtům národních států je ten evropský stále velmi malý – necelá dvě procenta HND EU. Hlavní zprávou o dohodě lídrů tak není paradoxně absolutní velikost rozpočtu, ale vůbec fakt, že došlo k jeho výraznému navýšení. Evropská unie díky tomu bude moci dělat společně více a posílí se i transakční rovina rozpočtu. Potvrzuje se tak tím pravidlo z posledních let, že posílení spolupráce evropských států neprobíhá čistě změnami smluv, jak by si mnozí mohli myslet, ale spíše jejich naplňováním novým obsahem.

Prohlubování integrace již neprobíhá změnami smluv

Většina lidí má pravděpodobně prohlubování integrace spojeno s podepsanými smlouvami. Nejprve bylo Společenství uhlí a oceli, pak bylo podepsaných pár dalších smluv, až se došlo přes Maastrichtskou smlouvu postupně k Lisabonské smlouvě. Ostatně i někteří čeští euroskeptici chtějí návrat EU před Lisabonskou smlouvu nebo ještě lépe před rok 1993, kdy začala platit Maastrichtská smlouva. Stejně tak od příznivců hlubší a volnější integrace často ve veřejném prostoru slýcháme, že Evropská unie by se měla změnit – mnohým se pak vybaví právě nějaká ta nová smlouva tvořící primární evropské právo.

Problém je ale v tom, že změna primárního práva je dnes fakticky neproveditelná. Pokud by se země dokázaly vůbec na něčem novém shodnout, je otázka, co by na to řekla širší veřejnost. V některých zemí je třeba nové smlouvy potvrdit v referendu nebo regionálních parlamentech. Zkrátka, nové smlouvy nebudou, nikdo si na to netroufne a hlavně to ani nedává smysl. Předchozí smlouvy totiž byly napsány a odsouhlaseny poměrně flexibilně a umožňují způsob fungování EU přizpůsobovat konkrétním problémům, které je třeba řešit.

V reakci na rusko-ukrajinskou válku a částečně zvolení Donalda Trumpa americkým prezidentem tak bylo například aktivováno PESCO – stálá strukturovaná spolupráce v oblasti obrany. Dalším příkladem může být posílená spolupráce, která dala vzniknout Evropskému veřejnému žalobci, jehož úkolem je vyšetřovat prohřešky vůči evropskému rozpočtu. Ukázalo se totiž, že v některých státech národní systémy nezvládají stíhat zločince rozkrádající evropské fondy, a tak se založila instituce, která by jim měla pomoci. Nejzajímavější možností je pak tzv. obecná přechodová klauzule (passerelle), která umožňuje bez změn smluv změnit jednomyslné hlasování v Radě EU na kvalifikovanou většinu. V této souvislosti se například diskutuje o změně způsobu hlasování v otázkách harmonizace daní.

Zvláštní kategorií způsobující prohlubování spolupráce je pak samotný evropský rozpočet. O peníze jde téměř vždy v první řadě, a tak jeho velikost a způsob rozdělení vždy ovlivní to, jak bude vypadat spolupráce v Evropě. Rozhodnutím premiérů a prezidentů byl vyslán důležitý vzkaz do budoucna – dá se očekávat, že bude docházet ke snaze o větší koordinaci hospodářských politik, ale i třeba daní. Je také pravděpodobné, že evropský rozpočet v budoucnu začne více využívat půjček na finančních trzích. 

Schválený rozpočet posiluje integraci krůček po krůčku

V čem je tedy rozpočet revoluční a udává pravděpodobný trend do budoucna? Zaprvé: Padla dosavadní premisa, že evropský rozpočet se pohybuje kolem jednoho procenta HND a hlavní výdaje se více méně nemění. Koronavirová pandemie způsobila, že i čistí plátci byli ochotni kývnout na výrazné zvýšení rozpočtu a tím ekonomické pomoci nejvíce zasaženým zemím. Pryč je paradigma ekonomické krize z roku 2008, kdy o žádném větším přerozdělování peněz z evropského rozpočtu nemohla být řeč. Dá se přitom očekávat, že do budoucna bude velmi těžké snížit rozpočet EU na předkoronavirovou úroveň. EU tak bude mít vysoce pravděpodobně výrazně robustnější regionální politiku a bude docházet k větším finančním transferům z bohatších států směrem k chudým.

Zadruhé: EU začala být ochotna financovat rozpočet výrazně pomocí půjček na finančních trzích. Doposud se jednalo o pouze malé částky, nyní si ale půjčí v dlouhodobé perspektivě a velký balík peněz. Splácet by se mělo až po roce 2027. Opět se jedná o jistý náznak trendu do budoucna – v okamžiku, kdy nastane nějaký problém, EU nebude váhat si půjčit velké množství peněz a podpořit členské státy. Nemusí k tomu pochopitelně dojít, ale jakmile se prolomí určité paradigma, je těžké se vracet zpět. 

Zatřetí: Je možné očekávat, že v horizontu několika let dojde k zavedení evropských daní. Již dnes byla schválena speciální daň z nerecyklovaný plastů a závěry Evropské rady obsahují odkazy i na další – například daň z finančních transakcí nebo digitální daň. S tím se pojí ale i harmonizace výpočtu daní v členských státech a možná i stanovovaní základních sazeb. Boj o větší harmonizaci daňové politiky tak bude určitě pokračovat a dá se očekávat, že se bude stupňovat. Někdo bude muset půjčky EU splatit a je otázka, zda-li to budou chtít členské státy pokrýt ze svých příspěvků nebo nových evropských daní.

V neposlední řadě: Rozpočet upozornil na postupující trend v harmonizaci hospodářských politik započatý během ekonomické krize po roce 2008. Součástí čerpání ze záchranného fondu EU je podmínka vytvoření národního plánu obnovy – ten má zajistit, že v členských státech proběhnou reformy potřebné pro zvýšení konkurenceschopnosti. A zde již nejde pouze o plán investic, ale souvisí s tím i například nastavení sociálních systémů. EU tak bude čím dál více zasahovat do toho, jak národní státy hospodaří a jaké výhody poskytují svým občanům.

Nastavený trend je tedy jasný – EU upustí do budoucna od přijímání nových smluv, ale bude naplňovat primární právo novým obsahem. Využije přitom potenciálu, který je již skrytý ve smlouvách. Oproti minulosti bude významnější roli hrát evropský rozpočet, který výrazně narostl a tím pádem dává i EU větší moc nad tím, jak fungují její členské státy. 

Vít Havelka je výzkumný pracovník Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM a doktorand na IMS FSV UK.

SDÍLET