Rozpočet ministerstva obrany nedovolí potřebnou modernizaci armády. Je třeba konat

Daniel Koštoval

31. 01. 2020 • 12:00

ANALÝZA | Parlament schválil v prosinci minulého roku vládní návrh zákona o rozpočtu na rok 2020 a rozpočtový výhled na roky 2021–2022. Ministerstvu obrany tím byly přiděleny finanční prostředky, které ovšem neodpovídají potřebám obrany státu ani českým závazkům v NATO. Vláda tak bourá celkovou realizaci cílů rozvoje armády a plnění závazků v NATO. Ty přitom sama schválila v Dlouhodobém výhledu pro obranu 2035, v Koncepci výstavby armády 2030 a opakovaně se k nim zavázala v NATO. Rozhodnutí také efektivně znamená, že ČR nebude schopna dodržet alianční závazek dosažení rozpočtu na obranu ve výši 2 procenta HDP v roce 2024. To už dříve připustil i premiér Andrej Babiš

Není to primárně chyba ministra obrany, současného ani jeho předchůdců. Vždy dělali pro obranu státu maximum. Za obranu státu je odpovědná dle ústavy vláda jako kolektivní orgán. Návrh rozpočtu – a na obsahu návrhu do značné míry záleží výsledek – předkládá ministr financí. Ten si s podklady ministerstva obrany opakovaně a dlouhodobě příliš hlavu neláme. Je přitom za obranu státu odpovědný stejně, jako každý další ministr v čele s premiérem.

Rozdíl mezi závazkem investovat 2 procenta HDP ročně do obrany a skutečně přidělenými rozpočtovými prostředky ministerstvu obrany je k dnešnímu dni přes 400 miliard korun. To je dluh vlád a politických stran ve vládních koalicích od roku 2005 vůči občanům tohoto státu. Platí přitom přímá úměra: kde není dlouhodobě bezpečí není ani dlouhodobá prosperita.

Parlament schválil vládní návrh rozpočtu – pro armádu nedostatečné

Rozpočet ministerstva obrany (MO) pro rok 2020 je ve výši 75,5 mld. Kč, což je necelých 1,3% HDP. Je to výsledek růstu obranného rozpočtu o necelých deset mld. Kč. Ale vzhledem k obranným potřebám jde stále o rozpočet, který v praxi znamená krizové řízení rezortu obrany. Obranné úkoly a alianční závazky vyžadují mnohem větší rozpočet.

Střednědobý rozpočtový výhled pak byl schválen následovně:

  • Pro rok 2021 jde o předpokládaný obranný rozpočet ve výši 85.32 mld. Kč, čímž vláda dodrží svůj slib dosáhnout hranice 1.4% HDP jako výdaje na obranu. Jde však již o odklad z rozhodnutí současné vlády – původní slib Sobotkovy vlády byl dosáhnout prahu 1.4% HDP v roce 2020.
  • Pro rok 2022 jde o předpokládaný obranný rozpočet ve výši 95.16 mld. Kč. To bude odpovídat zhruba 1.5% HDP.

Analýzy ministerstva financí, České národní banky a dalších institucí ohledně vývoje HDP v ČR říkají, že 2% HDP v roce 2024 budou odpovídat sumě 133 mld. Kč. Takto velký by tedy měl být rozpočet ministerstva obrany. Aby se tak stalo, musel by rozpočet MO vzrůst o 37 mld. Kč během roku 2023-24. To je v rámci standardních rozpočtových procedur a pravidel v ČR prakticky nemožné – ekonomika neroste tak rychle jako v minulých letech a daní se proto nevybere dramaticky více; vláda schválila řadu rozhodnutí o navyšování penzí a platů a hodlá v tom pokračovat, obyvatelstvo neustále stárne takže výdaje na důchodový a zdravotní systém rostou. Navíc platí, že zhruba 70% celkového státního rozpočtu na daný rok tvoří mandatorní výdaje typu důchody, platy státních zaměstnanců, zdravotní pojištění či subvencování solárních elektráren. Zbytek musí pokrýt investiční priority a běžné výdaje všech rezortů, nejen ministerstva obrany. Ministerstvo obrany tedy potřebných 37 mld. nedostane, můžeme očekávat meziroční nárůst maximálně o 10 mld., dohromady tedy cca 20 mld. Samotná nepředvídatelnost, jak to s obranným rozpočtem nakonec dopadne je z hlediska realizace projektů obrany státu velký problém. 

Problém v letech 2023-2024 je však již jen důsledek rozhodnutí pro léta 2020-2023. S ohledem na obranné potřeby státu, skutečné směřování k dosažení závazku výdajů na obranu ve výši 2% HDP a rozhodnutích o valorizaci platů státních zaměstnanců a vojáků by totiž, aby bylo dost na investice a běžné výdaje, měly v těchto letech obranné rozpočty vypadat následovně: 2020 - 78 mld.; 2021 – 92 mld.; 2022 – 108 mld. Rozdíl mezi těmito údaji a parlamentem schválenými čísly činí 23 mld. Kč. Většina z nich bude chybět v investicích, tedy pro nákupy nové techniky.

Celkově lze tedy očekávat, že armádě bude v letech 2020–2024 v rozpočtu chybět, oproti slibům a závazkům české vlády, minimálně 40 mld. Kč. To je suma, která zásadně ovlivní schopnost rezortu obrany naplnit závazky a vytčené cíle. O tom, co se obecně děje s vojenskými schopnostmi a obranným rozpočtem, když nejsou dodržována 2% HDP na obranu jsem již psal.

Co se stane, když je obranný rozpočet nedostatečný a v rozporu se závazky

Rozhodnutí o síle vojenských schopnosti v NATO jako celku a v jednotlivých jeho členských státech se odvíjí od hodnocení hrozeb. To je prováděno periodicky ve dvou až čtyřletých cyklech. Dochází-li ke kvantitativnímu a kvalitativnímu nárůstu hrozeb, je nutné přijímat rozhodnutí o navyšování vojenských schopností, protože ty existující se stávají nedostatečnými pro čelení tomuto nárůstu hrozeb. Už jen samotný fakt rozvoje vojenských schopností má odstrašující efekt na potenciální agresory. My dnes žijeme v období, kdy dochází ke kvantitativnímu i kvalitativnímu nárůstu hrozeb. To opakovaně podtrhují jak dokumenty NATO, tak strategické bezpečnostní dokumenty ČR. I proto padlo i za přispění ČR rozhodnutí na summitu NATO v r. 2014 o znovuobnovení závazku vydávat od r. 2024 každoročně minimálně 2% HDP. 

Navýšení rozpočtů členských států zpět na úroveň 2% HDP je nutné, aby tyto státy, tedy Evropani, byly schopné ufinancovat potřebný nárůst vojenských schopností v relevantním časovém horizontu 10-15 let.

Nástrojem pro transformaci definovaných cílových schopností do implementačních projektů je takzvané obranné plánování. Jde o rolovací pětiletý plán na úrovni NATO i jednotlivých členských států. V nich je zachyceno, jak budou jednotlivé projekty – výstavba jednotek či nákup zbraňových systémů - v letech realizovány a financovány. Každý větší vojenský projekt je z hlediska financování víceletý proces. A obranné plánování je způsob, jak omezené finanční prostředky vyváženě alokovat na řadu paralelně běžících projektů tak, aby vývoj vojenských schopností odpovídal i v čase vývoji hrozeb.

Toto obranné plánování na úrovni NATO je vztaženo ke zvládání hrozeb a předpokládá minimálně 2% HDP ročně na obranné výdaje v každém členském státu od r. 2024, do té doby pak úroveň financí efektivně směřujících k dosažení tohoto prahu. Tomu odpovídají závazky každé členské země NATO, které dohromady vytváří potřebné kolektivní schopnosti NATO vůči identifikovaným hrozbám. Takže i ČR má zhruba 50 schopnostních závazků s konkrétními termíny jejich naplnění. Jejich nedodržení znamená vytváření trhliny v kolektivních schopnostech NATO a narušování důvěry a ochoty k solidaritě (pomocí článku 5) mezi spojenci v NATO vůči nám.

V případě Česka je obranné plánování postaveno na rozhodnutí v NATO, že od roku 2024 bude obranný rozpočet na úrovni 2% HDP. Český rozpočtový systém je přitom v zásadě žitím z roku na rok, takzvaný střednědobý rozpočtový výhled na dva roky dopředu k rozpočtu na daný rok není zcela závazný. Ministerstvo obrany musí ovšem plánovat strategicky na 10 až 15 let dopředu (to se podařilo opět zavést v letech 2016–2018) a obranné plánování, jak výše popsáno, je pětiletým plánem. Samozřejmě, že žití z roku na rok vnáší do realizace víceletých projektů řadu nepředvídatelných změn, neefektivit a v důsledku se realizace projektů prodlužuje.

Obranné plánování, respektive řídící dokument v podobě Koncepce výstavby armády ČR 2030 je nastaveno na dosažení závazku obranného rozpočtu na úrovni 2% HDP od roku 2024. Bylo by vrcholem cynismu a popřením racionálního a odpovědného fungování státu, kdyby plánování obrany státu popíralo závazky ČR přijaté na úrovni premiéra a hlavy státu v NATO. Proto Koncepce, schválená vládou v říjnu 2019, pro rok 2022 předpokládá obranný rozpočet ve výši 102 miliard korun.  I to už je diskutabilní hodnota vzhledem k potřebám obrany státu. V prosinci však schválil parlament vládní většinou (ANO, ČSSD, KSČM) výši obranného rozpočtu pro rok 2022 na úrovni 95,16 miliard. Rozdíl, který v součtu pro roky 2020-2024 znamená minimálně 40 miliard znamená, že plán výstavby armády je nabourán zásadním způsobem.

Co se tedy stane s ohledem na schválený rozpočet pro rok 2020 a rozpočtový výhled na roky 2021–2022 a rozpočtovou realitu pro období 2023–2024? Minimálně 50 procent modernizačních vyzbrojovacích projektů bude z nedostatku investičních prostředků odloženo do budoucna a některé projekty budou muset být dokonce zrušeny. Tím nedodržíme řadu závazků z těch zhruba 50, které jsme přijali na úrovni NATO. O jaké konkrétní projekty se jedná si může čtenář udělat obrázek na základě přílohy v Koncepci výstavby armády ČR s výčtem modernizačních projektů. Kritické roky pro financování řady paralelních projektů jsou období 2022–2023.

Abychom přiblížili vážnost situace, uvědomme si, že v řadě případů armáda pracuje i se 40 let starými systémy. V řadě případů zcela vymizela obranná schopnost. Dobrým příkladem je protivzdušná obrana státu. Máme 12 kusů nadzvukových letadel (2 dvousedadlové letouny pro výcvik nepočítám), minimální vojenská potřebnost je přitom 24 kusů. Z veřejně dostupných informací lze zjistit, že armáda disponuje 16 kusy systému krátkého dosahu (cca 15 km) RBS 70 a několika bateriemi ještě sovětského systému SA-11. Pak máme sovětský systém KUB s dosahem cca 30 km. Nic jiného nemáme.

Jak jsme schopni chránit Prahu, armádu o dvou brigádních úkolových uskupeních nebo jaderné elektrárny? Klaďme si tuto otázku. A pokládejme ji našim voleným zástupcům v parlamentu a ve vládě.

Schválené rozpočtové prostředky a předpokládaný vývoj v letech 2023–2024 neumožní řešení obranných potřeb pro protivzdušnou obranu a řadu dalších také velmi podfinancovaných částí armády. A pravděpodobnost vojenského konfliktu dotýkající se ČR přitom neustále roste. Je přitom již všeobecně známá věc, že jakýkoli konflikt začíná leteckými a/či raketovými útoky. Ruské rakety (i s možností jaderných hlavic) z Kalinigradu i z Ruska samotného jsou v ČR za několik minut. Dnes k letounům a raketám musíme přičíst i použití dronů všeho druhu,  včetně těch ozbrojených. Rusko přitom veřejně deklaruje, že NATO je nepřítel a má své velmocenské plány. Je samozřejmě celá řada dalších státních i nestátních aktérů, kteří ohrožují alianční i specificky české obranné zájmy. Polsko, které přistupuje ke své obraně skutečně zodpovědně, rozhodlo o pořízení systému Patriot, který dokáže chránit pozemní cíle proti letounům a raketám plošným způsobem na vzdálenosti nad 100 km. Jde o projekt polsko-americké vlády. ČR zatím tuto úroveň obrany neplánuje, především kvůli nedostatečným rozpočtovým zdrojům, byť čelí stejným hrozbám jako Polsko.

V ČR stále není vědomí odpovědnosti vlády za obranu státu

Vláda rozhoduje ve sboru (čl. 76, Ústava ČR). Takže ať si ministr obrany či zahraničí myslí cokoli, platí usnesení většiny členů vlády. Kriticky důležitý návrh zákona o státním rozpočtu připravuje ministryně financí. Tento klíčový zákon je připravován s vědomím premiéra, zejména pokud je premiér a ministr financí ze stejné politické strany. Navíc by měly být pro navrhování výše obranného rozpočtu vodítkem schválené investiční programy – vláda schválila od roku 2016 investiční program pozemních sil, vzdušných sil či logistiky. V každém programu jsou dopodrobna vyjmenovány a zdůvodněny jednotlivé projekty včetně finanční náročnosti. Přesto to není každoročně bráno v potaz při sestavování návrhu zákona o rozpočtu ministerstvem financí. Ať už jsou motivace pro nedostatečné stanovení obranného rozpočtu jakékoli, je faktem, že za obranu státu je zodpovědný každý člen vlády. V čele s premiérem.

Pravdou je, že úroveň znalostí a povědomí o potřebách obrany státu od roku 1993 zásadně poklesla. Ve vládě i v parlamentu. Dnes drtivá většina politiků nerozumí základním parametrům obrany státu a základním parametrům obranné ekonomiky včetně pravidel nákupu vojenského materiálu. Důkazem je obranný rozpočet i každodenní vyjádření většiny různých politických představitelů.

Symbolem kombinace cynismu a neznalosti je v posledních 15-ti letech tvrzení, že obrana státu je závislá na tom, jak se daří ekonomice. Jinými slovy jde o přístup: na obranu dáme, až kolik zbude po rozdělení všech peněz z rozpočtu na populistické projekty bez ohledu na hrozby a stav obrany státu. O stavu obrany státu je přitom každý rok informována vláda i parlament ve “Zprávě o stavu obrany státu” připravované ministerstvem obrany. Nikdo z vrcholové politické reprezentace nemůže tvrdit, že neví, jaká jaká je situace (rozuměj: o jak tristní stav se ve skutečnosti jedná).

Obrana je o politické vůli dané země přežít a vést vlastní nezávislou, suverénní, případně alianční (ta je vždy nejlevnější), bezpečnostní politiku. Česká republika zřejmě již od roku 2006, kdy začal pád obranného rozpočtu až pod jedno procento HDP, takovou politiku nechce. Ztratili jsme již úplně kvůli hokynaření pud sebezáchovy? Tvrzení, že vyšší rozpočtové prostředky by ministerstvo obrany neumělo utratit je lež a je ve skutečnosti jen projevem nezodpovědnosti a nevůle alokovat potřebné rozpočtové zdroje.

Podle české legislativy totiž platí, že nelze začít zavazovat stát, tedy začít akviziční proces, pokud příslušné ministerstvo nemá na projekt alokovány všechny potřebné finanční prostředky (viz zákon č. 219/2000 Sb. o majetku státu či zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole). Není možné zahájit akviziční projekt například s pouze 50 procenty finančních prostředků.

Je přitom řada projektů, které je možné okamžitě řešit a ČR by je pro obranu potřebovala, pokud by byly garantované rozpočtové zdroje, které však nyní nejsou ani plánovány (namátkou: zvýšení počtu nadzvukových letadel, strategická úroveň protivzdušné obrany (například systém Patriot), urychlené masivní zavedení dronů včetně ozbrojených, rychlá derusifikace vrtulníkového letectva odchodem od vrtulníků Mi, nákup chytré munice pro pozemní vojsko a pro letectvo, nákup obrněných transportérů všech kategorií, vybudování třetí brigády a zřízení divizního velitelství, vybudování nového mobilizačního systému atd.).

Nevůle alokovat rozpočtové prostředky se pak projevuje v objektivní neschopnosti – dané zákony – ministerstva obrany realizovat vyzbrojovací i jiné projekty.  A to v situaci, kdy je ČR prokazatelně bohatým státem, jehož ekonomika každoročně v posledních šesti letech výrazně roste. 

Navíc je nutné si uvědomit, že výrazná většinová část finančních zdrojů přidělených ministerstvu obrany je spotřebována v ČR a je vlastně stimulací pro českou ekonomiku a rozvoj průmyslového know-how. S tím jde ruku v ruce zaměstnanost a výše mezd. Je s podivem, že ani toto není dostatečný argument pro drtivou většinu politické reprezentace v čele s vládními představiteli našeho státu.

Co lze dělat

Jestliže finanční zajištění rozvoje obranných schopností nefunguje na základě odpovědnosti svěřené ústavou vládě, je nutné hledat způsob, jak vládu k odpovědnému chování donutit. V našich rozpočtových, legislativních a kulturně-politických podmínkách je nejlepší způsob přijmout zákon, který bude garantovat výdaje na obranu v minimální výši 2% HDP ročně. Mají ho i v Polsku.

Takový návrh zákona v minulém volebním období navrhovala ODS pod vedením poslankyně Jany Černochové. Návrh bude nyní počátkem února opět předložen. Přijetím zákona by se řešily dvě základní věci najednou. Jednak potřebná výše obranného rozpočtu a jednak potřebná stabilita rozpočtu. Ta je zásadně důležitá pro plánování a realizaci velkých projektů, jejichž implementace trvá 3 až 10 let (V tomto je rezort obrany velmi podobný energetickému sektoru). Za tímto účelem přijímají například ve Francii zákon o financování armády na 5 let nebo ve Švédsku zákon o výdajích na obranu v desetiletém horizontu.

Novým zákonem by byla odstraněna neefektivita a nejistota, která v každodenní realitě drtí rezort obrany a která vede k odsouvání projektů do budoucna. A to za situace, kdy za to rezort samotný nemůže a ani není schopen problém sám vyřešit.

SDÍLET