Plánované zálohy na exekuce mají klíčové nedostatky. Když projdou, bude je řešit Ústavní soud, varuje exekutor Lukáš Jícha

Lukáš Jícha

11. 01. 2021 • 06:00
ANALÝZA LUKÁŠE JÍCHY| Velká exekuční novela občanského soudního řádu a exekučního řádu, kterou v roce 2019 předložila Poslanecké sněmovně vláda, počítá se zavedením povinných záloh na náklady exekuce. Vládní návrh je v pořadí již třetím replikátem původní Pelikánovy novely, která byla světu poprvé představena již v roce 2016 a byla v minulosti již dvakrát vrácena Legislativní radou vlády k přepracování. Návrh navíc značně zastaral v čase a jeho východiska již dávno nejsou aktuální. Vychází totiž ze statistik exekucí z let 2013 až 2015 a nereflektuje legislativní změny, ke kterým v posledních letech došlo. Průměrný roční nápad nových exekucí poklesl o desítky procent a významně poklesl o počet osob v exekuci. V tomto článku chci upozornit na klíčové nedostatky institutu zálohy na náklady exekuce ve světle této novely.

Vládní návrh zavádí vedle dnešní fakultativní obecné zálohy na náklady exekuce podle § 90 odst. 3 exekučního řádu hned další tři nové povinné zálohy na náklady exekuce, kterými jsou:

  1. Povinná záloha na náklady exekuce podle § 43b exekučního řádu
  2. Další záloha na náklady exekuce podle § 55 odst. 7 exekučního řádu
  3. Záloha na náklady exekuce podle bodu 16 přechodných ustanovení exekučního řádu

Ad 1) Povinná záloha na náklady exekuce podle § 43b exekučního řádu

Princip povinné zálohy na náklady exekuce počítá s regulační úlohou zálohy na náklady exekuce, jejíž výše má motivovat oprávněného k nezahajování marných exekucí. Nově má platit, že v okamžiku, kdy je exekutor pověřen vedením exekuce, má vždy vyzvat oprávněného ke složení zálohy na náklady exekuce. Z tohoto pravidla budou dva okruhy výjimek.

a) Případy, kdy je oprávněný ze zákona zproštěn povinnosti složit zálohu na náklady exekuce 

Jde-li o exekuci k vymožení výživného na nezletilé dítě, náhrady újmy způsobené poškozenému pracovním úrazem, nemocí z povolání, ublížením na zdraví nebo trestným činem, pohledávky z deliktu podle občanského zákoníku, bezdůvodného obohacení, pohledávky z pojistného na veřejné zdravotní pojištění, pohledávky poskytovatele veřejné služby v přepravě vůči cestujícímu nebo pohledávky školy nebo školského zařízení z veřejné služby poskytované podle školského zákona, je oprávněný od složení zálohy na náklady exekuce zproštěn.

b) Možnost zproštění oprávněného od povinnosti složit zálohu na návrh

Pokud oprávněný k exekučnímu návrhu nebo do 10 dnů od doručení výzvy ke složení zálohy na náklady exekuce oprávněnému požádá o zproštění od povinnosti složit zálohu, může exekutor, který byl pověřen vedením exekuce podle § 43a, výjimečně, jsou-li pro to zvlášť závažné důvody, rozhodnout, že oprávněný je zproštěn od složení zálohy na náklady exekuce, odůvodňují-li to poměry oprávněného. K návrhu oprávněný připojí potvrzení o osobních, majetkových a výdělkových poměrech, které se podává na formuláři.

Zproštění od povinnosti složit zálohu má stejné účinky jako osvobození od soudních poplatků, avšak je tu jedna zásadní rozdílnost, na kterou autor novely nepamatoval. Soudní exekutor není organizační složkou státu. Při výkonu exekuční činnosti sice vystupuje jako orgán veřejné moci, avšak jeho činnost není hrazena z prostředků státního rozpočtu. Proto by exekutor měl mít vždy právo své nevýhodné postavení spočívající v nemožnosti odepření exekučního návrhu vyrovnat možností požadovat po oprávněném složení zálohy na náklady exekuce, kde to považuje za důvodné a tuto možnost ponechat na jeho uvážení. Navíc ve druhém případě se na exekutora přenáší nová rozhodovací agenda, za niž mu již tradičně stát nepřiznává žádnou náhradu nákladů s tím spojených.

Plošně stanovené povinné zálohy na náklady exekuce jsou však protiústavní a jejich regulační funkci je třeba odmítnout.

Regulační funkci zálohy lze nejvíce připodobnit případu regulačních poplatků ve zdravotnictví, které v minulosti neobstály. Nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. června 2013 s účinností od 1. ledna 2014 byla zrušena povinnost hradit regulační poplatek za poskytování lůžkové péče včetně lůžkové lázeňské léčebně rehabilitační péče ve výši 100 Kč podle ustanovení § 16a odst. 1 písm. f) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění účinném do 31. prosince 2013. Povinnost hradit ostatní regulační poplatky podle ustanovení § 16a odst. 1 písm. a) až e) zákona č. 48/1997 Sb. o veřejném zdravotním pojištění ve výši 30 Kč zůstala nálezem nedotčena a později ji zrušil Parlament. Představovaly totiž sociální a administrativní zátěž a neplnily očekávanou regulační funkci (viz tento článek).

Přitom jen nedávno Nejvyšší soud (dále jen „NS“) podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení povinných záloh v insolvenčním řízení při podání insolvenčního návrhu. Podle soudců NS se totiž jedná o ustanovení, které mj. upírá některým navrhovatelům právo na přístup k soudu. Podle soudce Krčmáře, který je pod návrhem za NS podepsán, se předně nejedná o zálohu, která má pokrýt náklady spojené s řízením, ale o „quasi zálohu“, jejímž smyslem má být i podle předkladatele odradit část věřitelů od podání návrhu. V případě, že ji věřitel neuhradí, musí soud bez výjimky řízení zastavit (viz tento článek).

Problematické je rovněž retroaktivní zavedení záloh do již běžících řízení (viz tento můj článek).

Ad 2) Další záloha na náklady exekuce 

Tuto zálohu bude exekutor požadovat v případech, kdy v posledních třech letech nevymohl plnění dostačující alespoň k částečnému uspokojení oprávněného nebo nezjistil majetek povinného. Samozřejmě i zde platí výjimky pro zproštěný okruh případů a možnost oprávněného požádat o zproštění od zálohy a nesložení zálohy je sankcionováno zastavením exekuce. Exekuce pak bude zastavena nejpozději po devíti letech. Zcela chybí výčet případů, kdy lhůta pro stanovení zálohy a zastavení exekuce neběží. Je absurdní, aby byl exekutor nucen vyžadovat po oprávněném zálohu i tam, kde nelze očekávat provedení dalších úkonů a vynaložení nákladů exekuce nebo tam, kde je od počátku zřejmé, že povinný je majetný, pohledávka bude vymožena, ale čeká se na pominutí procesních překážek bránících provedení exekuce. Je nepřijatelné, aby lhůta pro zastavení exekuce běžela i v době, kdy exekutor nemůže exekuci provádět například proto, že ho soud ještě nepověřil exekucí nebo není vyznačena doložka provedení exekuce proto, že soud ještě nerozhodl o návrhu na zastavení exekuce podaném ve lhůtě podle § 46 odst. 6 exekučního řádu. 

Osobně vedu stovky řízení, kde ani po třech a dokonce ani po pěti letech od zahájení exekuce není vyznačena doložka provedení exekuce. Přitom nejde o řízení bez majetku, ale o řízení zatížená obstrukcemi a průtahy. Stejně tak chybí stavění lhůty v době odkladu exekuce, probíhajícího insolvenčního nebo dědického řízení nebo řízení o vylučovací žalobě. Nejčastěji bude docházet k požadavku na složení zálohy a k zastavení exekuce v případech vícečetných exekucí, kdy každá druhá a další exekuce v pořadí je podle zákona č. 119/2001 Sb. přerušena, tudíž ji na majetku povinného nelze provádět. Pokud má dnes průměrný povinný 5,7 exekuce, pak je to on, kdo bude na úkor svých věřitelů z takové úpravy kořistit.

Ad 3) Záloha na pokračování exekuce u pohledávek do 1500 Kč

V případech, kdy je exekuce vedena pro částku 1500 Kč bez příslušenství a v posledních třech letech nebylo ničeho vymoženo, věřitel buď složí zálohu a exekuce bude pokračovat anebo bude exekuce zastavena a věřitel od státu obdrží slevu na dani z příjmu rovnající se 30% zůstatku jistiny. Je nasnadě, že při poměřování výše pohledávky a předpokládané výše zálohy, budou tyto exekuce zastaveny, neboť pro věřitele by plošné složení záloh znamenalo zaplatit na zálohách více, než kolik bude na jejich pohledávky v budoucnu vymoženo. Ústavně zaručené právo na přístup k soudu tak ustupuje do pozadí.

Je tu ale ještě čtvrtá záloha na náklady exekuce, konkrétně právo exekutora požadovat kdykoli v řízení zálohu na náklady exekuce podle § 90 odst. 3 exekučního řádu. Tato záloha jako jediná je skutečnou zálohou na náklady exekuce, když jejím smyslem a účelem je faktické pokrytí očekávaných reálně vznikajících nákladů exekuce spojených s provedením konkrétního úkonu exekutora. Jako jediná také podléhá kritériu účelnosti, přiměřenosti a odůvodněnosti k okolnostem daného případu (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 20 Cdo 3684/2017, ze dne 17. 10. 2017). Na jednu stranu tyto mantinely chrání oprávněného před zneužitím zákona ze strany exekutora, kdy by plošný požadavek na složení zálohy nahrazoval exekutorovo podnikatelské riziko za bezvýslednost exekuce, na druhou stranu v odůvodněných případech chrání majetek exekutora před hrazením nákladných úkonů ze svého. 

A v tom tkví další nedostatečnost v dopadech novely. Vládní návrh totiž z § 30 exekučního řádu vypouští právo exekutora odepřít provedení úkonu, jestliže oprávněný nesložil přiměřenou zálohu na náklady exekuce, nejde-li o exekuci k vymožení výživného nezletilého dítěte. Zcela se pomíjí, že ne všechny exekuce jsou vedeny pro peněžité plnění, avšak ani u nich nelze v konkrétní věci vznik značných nákladů vyloučit. Doslova extrémní náklady pak vznikají zejména u exekucí na nepeněžitá plnění. V případě provedení prací a výkonů se náklady na odstranění stavby běžně šplhají do stovek tisíc až milionů korun. V takovém případě nelze po exekutorovi spravedlivě požadovat, aby nemohl odepřít provedení úkonu, na který sám nemá prostředky, natož aby tyto náklady nesl ze svého a navíc k tomu byl donucován kárnou odpovědností za nečinnost. Břímě těchto nákladů musí být na tom, kdo provedení úkonu požaduje, avšak povinná záloha na začátku řízení ve výši pár stokorun v těchto případech nic neřeší.

Tímto textem jsem upozornil na několik nejpalčivějších dosud nedotažených problémů, které hrozí, že vzniknou, bude-li vládní návrh přijat ve znění, v jakém prošel ústavně právním výborem, a které v budoucnu nevyhnutelně povedou k četným judikatorním zásahům Ústavního soudu. Těm se můžeme při uvážlivém přístupu k novelizaci ještě vyhnout.

JUDr. Lukáš Jícha je soudní exekutor. Článek byl publikován v rámci partnerské spolupráce.

SDÍLET