Pandemie ukázala letitou slabinu: po boku vlády chybí profesionál, který nás provede krizí

Daniel Koštoval

07. 04. 2020 • 09:00

ANALÝZA DANIELA KOŠTOVALA | Zažíváme překotný vývoj a transformaci systému mezinárodních vztahů. K tradičním hrozbám se přidávají nové. Často je to v důsledku technologického pokroku, ale koronavirus ukazuje, že jsou tady i biologické hrozby nezpůsobené člověkem. Každý moderní stát si buduje bezpečnostní systém, aby byl schopen zvládnout bezpečnostní krizi nebo reagovat na agresi. Každá rozumná vláda či vládce, a bylo tomu tak i v minulosti, má někoho, kdo stojí v čele „profesionálního“ bezpečnostního systému. Česko takového člověka od vzniku samostatné republiky nemá a je to systémová chyba, která se negativně projevuje na fungování bezpečnostního systému státu. Platí to v době míru, a tím spíše v čase krize. Leccos by šlo snáze, efektivněji a rychleji.

 

Od nepaměti platí, že základní rolí státu je zajistit vnější a vnitřní bezpečnost. Za tímto účelem má armádu, zpravodajské služby, policii, diplomacii… Je to úděl, který nelze outsourcovat do soukromého sektoru. Z ekonomického hlediska totiž jde o nákladovou položku, stojící mimo kategorie jako nabídka, poptávka, zisk nebo úspora. Kdyby bezpečnost jako veřejnou službu mohl zajistit soukromý sektor, nemusí existovat stát.

S vývojem průmyslové společnosti a komunikačních technologií, administrativních a organizačních schopností států, ničivých zbraní a nacionálního pojetí národních států od středověku do 20. století byl vynalezen koncept totální války. Státy byly schopné postavit masové armády a všechny zdroje mobilizovat pro válečné úsilí. Proto vznikly Generální štáby – aby před vypuknutím konfliktu bylo jasné, jak vojensky postupovat, jak toto úsilí organizovat po ekonomické či personální stránce. Nejlepší v tom byl pruský, respektive německý generální štáb před první i druhou světovou válkou. Nakonec ale zvítězila síla zdrojové základny a spojenci v obou těchto válkách měli po mobilizaci zdrojů větší potenciál, který rozhodl.

Do absurdna tento přístup dovedl komunistický blok, který své bytí založil na podřízenosti veškerého života a ekonomiky bezpečnostně-obranným potřebám státu. Aparát za hlavní hrozbu považoval vojenské napadení v globálním měřítku a teprve po uspokojení megalomanských a agresivních potřeb bezpečnostně-obranného systému pod vedením komunistické armády byl zbytek zdrojů věnován na civilní život a mírové potřeby společnosti.

Čl. 4 ústavy komunistického Československa explicitně zakotvoval totalitní vedoucí úlohu komunistické strany, které se podřizovala armáda. Nejprve vše řídila přímo strana, následně systému vévodila tzv. Rada obrany státu v čele s předsedou zřízená v roce 1969. Rada měla – manažersky správně – exekutivní pravomoci za účelem řízení, plánování a koordinace a odborné zázemí na ministerstvu obrany. Mobilizační plány byly založeny na kontrole a organizování do posledního člověka a nákladního vozidla. V sovětském táboře šlo ročně na obranu minimálně 10 % HDP ročně, v samotném Sovětském svazu to bylo možná až 25 %. Komunistický blok logicky zkolaboval.

Kyvadlo se přesmyklo

Tato zkušenost by nás ale neměla vést k závěru, že výdaje na bezpečnost a obranu jsou neproduktivní a vlastně zbytečné, stejně jako řízení a koordinace bezpečnostního systému. Kyvadlo se přesmyklo do druhého extrému. Dnes vedeme z expertního pohledu zcela nepochopitelnou debatu, zda máme na obranu vydávat aspoň 2 % HDP, když je to přitom dlouhodobě uznaná obranná potřeba a navrch náš mezinárodní alianční závazek. Vedle toho máme legislativně i prakticky nedostatečně vybudovaný bezpečnostní systém a systém zajištění obrany státu a dlouhodobě je rozpočtově zanedbáváme. Dodnes jsme nedokázali začlenit partnerský a kooperativní vztah státu a soukromého sektoru pro bezpečnostní a obranné účely. Příslušná legislativa je shlukem starých a nových zákonů, které na sebe nenavazují. Ze staré legislativy je dodnes znát, že se rodila v době, kdy komunistický stát vlastnil vše a byl pánem nad všemi. Starý přebujelý systém se rozpadl, ale nový pro demokratickou republiku už nevznikl. Jsme na tom jako Velká Británie na začátku druhé světové války – nepřipravení, se směšně malou podfinancovanou armádou, významně podfinancovanou policií a zpravodajskými službami bez schopnosti efektivně uvnitř státu mobilizovat potřebné zdroje – to vidíme i na koronavirové krizi. Británie však měla kanál La Manche...

Tato analýza poukazuje na jeden základní nedostatek českého bezpečnostního systému: nemáme jeho profesionální hlavu, kterou zvolená politická reprezentace nutně potřebuje. Bezpečnostní strategie ČR z roku 2015 správně konstatuje: „Funkční bezpečnostní systém představuje nejen nástroj pro účinné zvládání krizových situací vojenského i nevojenského charakteru, ale zajišťuje i prevenci a přípravu na možné krizové situace a jejich včasnou identifikaci a varování.“ Aby nástroj mohl efektivně fungovat, musí jej někdo řídit (používat) ve prospěch politické reprezentace země.

Český bezpečnostní systém – bezhlavý chaos unášený politickou rivalitou

Všechna česká i alianční hodnocení bezpečnostního prostředí shodně konstatují, že prostředí je nepřehledné s obtížně předvídatelné, hrozby mnohočetné a vzájemně se prolínající, vývoj může být rychlý, hranice mezi vnitřní a vnější bezpečností se stírají. Války se odehrávají v kyberprostoru, tradiční aktéři si osvojují asymetrické a hybridní metody, nestátní aktéři mají mnohdy vybavení lepší než mnohé státy. Shrnuto: kdo chce čelit dnešním hrozbám musí včas předvídat a vědět; umět vyhodnotit co se vlastně přesně děje a komplexně a rychle reagovat.

Současný bezpečnostní systém v Česku je založen na Ústavě (ochrana demokracie, zdraví, života a majetku; vláda rozhoduje jako kolektivní orgán) a ústavním zákoně o bezpečnosti (definuje krizové stavy; ustavuje Bezpečnostní radu státu coby orgán složený z členů vlády v čele s premiérem). Za bezpečnost a zajištění obrany státu je z Ústavy zodpovědná vláda jako kolektivní orgán – tedy každý jeden ministr v čele s premiérem. Následně jde o další zákony týkající se ozbrojených sil, zpravodajských služeb, tzv. krizové zákony atd. Nelze opomenout tzv. kompetenční zákon, který stanovuje, za co je které ministerstvo zodpovědné (mantra, kterou se ohání kdokoli, kdo má pocit, že mu někdo leze do zelí).

K uvedenému je nutné podtrhnout dva momenty, které určují praktické fungování současného bezpečnostního systému:

• Česko má křehké koaliční vlády a veskrze v politické praxi platí, že koaliční partner je „větší nepřítel“ než opozice; to je podtrženo nástupem sociálních médií, kdy se vede v podstatě neustálá předvolební kampaň;

• Česko má díky tzv. kompetenčnímu zákonu hluboce zakotvený až nekooperativní resortismus, který je dále posilován silným fenoménem lpění na proporcionálním zastoupení – například také koaličních stran v Bezpečnostní radě státu. Vládní administrativa tak funguje skoro výlučně pouze vertikálním způsobem; zcela zanedbatelně existují funkční horizontální vztahy.

Výsledkem je všudypřítomná a všeprostupující politická a resortní rivalita, která vede spíše k předhánění se, k minimální kooperaci a zamrzlé komunikaci mezi jednotlivými resorty, respektive prvky v bezpečnostním systému. Typicky se tzv. „nemusí“ ministerstvo vnitra s ministerstvem obrany nebo ministerstvo obrany s ministerstvem zahraničních věcí. Zvláště pokud mají ministry z rozdílných koaličních stran. 

Neschopnost úkolovat a koordinovat zpravodajské služby je v Česku takřka legendární – Vojenské zpravodajství je součástí ministerstva obrany, Úřad pro zahraniční styky a informace je příslušný k ministru vnitra a BIS je přímo pod premiérem. 

Zvláštní kapitolou je pak vztah ministerstva financí k ostatním resortům – díky každoroční přípravě zákona o státním rozpočtu je ministr či ministryně financí do značné míry člověkem, který prakticky „řídí“ ostatní resorty přes peníze. Většinou v souladu s premiérem, ale například za vlády Petra Nečase to díky osobě tehdejšího ministra Miroslava Kalouska bylo spíše konfrontací.

„Premiér nemá nikoho, kdo by mu efektivně pomohl bezpečnostní záležitosti řídit a koordinovat. Má nulové expertní zázemí pro formulaci a výkon bezpečnostní politiky“

Problém s řízením a koordinací jednotlivých prvků bezpečnostního systému nemůže vyřešit Bezpečnostní rada státu, ta je totiž jen poradním orgánem vlády, který na základě koaličního půdorysu tvoří vybraní ministři. Řečeno schválně provokativně – když bude předseda menší koaliční strany ministrem kultury, bude ministr kultury jakožto místopředseda vlády členem Bezpečnostní rady státu. Rada je tedy kolektivním politickým orgánem bez jakéhokoli profesionálního odborného exekutivního aparátu. Je vlastně zmenšenou vládou pro záležitosti bezpečnosti a obrany.

Exekutivní schopnosti tak nadále zůstávají v rukách jednotlivých státních institucí podle tzv. kompetenčního zákona. Mezi zasedáními Bezpečnostní rady státu respektive vlády si každá instituce (prvek bezpečnostního systému) žije svým vlastním, v podstatě izolovaným životem. Premiér nemá na Úřadu vlády žádný relevantní výkonný prvek, který by mu efektivně pomohl bezpečnostní záležitosti řídit a koordinovat napříč vládní administrativou. Má nulové expertní zázemí pro formulaci a výkon bezpečnostní politiky. Je zajímavé, že v případě záležitostí EU – tolik zatracované – tento nástroj premiér má v podobě státního tajemníka pro evropské záležitosti. Je to dobře, protože to je potřeba. Znamená to ale, že o EU nám jde a o bezpečnost nikoli?

V souvislosti s uvedeným je dobré si vše ukázat na konkrétním příkladu ze současnosti: Jeden z důležitých prvků bezpečnostního systému je Správa státních hmotných rezerv (SSHR). Ta drží zásoby produktů, o kterých vláda rozhodne, že jsou důležité. Od roku 2006 to bylo 10 000 respirátorů, roušky/ochranné pomůcky žádné. Pro jejich distribuci v případě potřeby existují připravené procedury a samozřejmě i dopravní prostředky. Předseda SSHR byl za předešlých vlád zván na jednání Bezpečnostní rady státu. Dnes už – dle vyjádření samotného Pavla Švagra pro média – tomu tak není. Předseda SSHR je zároveň členem ústředního krizového štábu, pokud je aktivován. Jak jste si ale mohli na INFO.CZ opakovaně přečíst, tato aktivace se v současné krizi odkládala a přišla zhruba o měsíc později, než bylo z odborného pohledu potřebné. Vláda řídila několik týdnů své kroky (např. nákup a distribuci zdravotnických pomůcek) pomocí jednání Bezpečnostní rady státu a exekutivně pomocí ministerstva zdravotnictví. Zcela mimo opominutou Státní správu hmotných rezerv. 

Kdyby stál v čele bezpečnostního systému profesionál a odborník s exekutivním zázemím na Úřadu vlády – řekněme, že by se funkce jmenovala „státní tajemník pro bezpečnostní záležitosti“ – byl by v kontaktu se všemi relevantními institucemi a byl by schopen předložit Bezpečnostní radě státu a vládě jak fakta, tak návrh postupu s využitím všech dostupných zdrojů bezpečnostního systému státu. Zcela jistě by také, na základě informací od zpravodajských služeb a diplomatů, upozornil premiéra a řadu dalších lidí, že ve světě se děje něco, na co je třeba se zásadně připravit. Až když byl aktivován ústřední krizový štáb (který má ve svém čele konkrétní zodpovědnou osobu a k dispozici potřebné odborné a exekutivní nástroje), dostal se postup vlády aspoň do základních potřebných kolejí. Ústřední krizový štáb však nemůže zmíněného profesionála nahradit. Takového člověka potřebujeme konstantně.

Donald Trump a jeho současný poradce pro národní bezpečnost Robert O’Brien

Srovnání pro přesný obrázek: Naše Bezpečnostní rada státu je něčím zcela odlišným od Národní bezpečnostní rady USA, v jejímž čele stojí národní bezpečnostní poradce. Jde o instituci s několika sty pracovníků. Poradce je prezidentovi USA odpovědný za fungující bezpečnostní systém země a předkládá mu návrhy na formulaci a výkon bezpečnostní politiky – ministerstvo obrany či zahraničí mají samozřejmě svou odpovědnost. V případě USA jde o silný exekutivní orgán. A všimněme si: v USA je osobní odpovědnost prezidenta a osobní odpovědnost národního bezpečnostního poradce; v českém případě jde o kolektivní odpovědnost vlády a kolektivní odpovědnost poradního orgánu v podobě Bezpečnostní rady státu bez samostatného odborného a exekutivního zázemí.

V našem případě je často těžké nakonec určit, kdo je za co vlastně zodpovědný – vždy je na koho nebo na co se vymluvit. V kolektivním pojetí jsou zodpovědní všichni a prakticky to vede k rozmělňování osobní odpovědnosti a nakonec ke všeobecné neodpovědnosti. Premiér může vždycky říct – to ne já, to ministr. Jakýkoli ministr může říct – to ne já, to ministr financí, nedal mi peníze. Ministr financí může říct – to ne já, to vláda rozhodla… A přitom je to jasné a prakticky velmi adresné – vládu a většinu v parlamentu řídí v českých politických podmínkách předsedové koaličních stran, kteří jsou v drtivé většině případů ve vládě na pozicích premiéra a místopředsedů. Tedy dva až čtyři lidé.

Zakotvit, aniž bychom bourali

Profesionální hlavu bezpečnostního systému bychom měli zasadit do existujícího systému, neměňme Ústavu (respektive ústavní zákon o bezpečnosti) a nenabourávejme politickou kulturu. Je důležité, aby koaliční strany měly komfortní pocit, že jim profesionální hlava bezpečnostního systému – onen státní tajemník pro bezpečnostní záležitosti – „patří“ všem stejně. Zároveň by parlamentní výbory pro bezpečnostní a obranné záležitosti měly mít možnost si tajemníka pozvat na své zasedání za účelem konzultací a získání informací. Výbory by také měly projednat jeho jmenování.

Cílem musí být dosažení následujících principů: 

• zvýšit adresnost a osobní odpovědnost;

• zajistit lepší odborné zázemí pro premiéra a celostní přístup a koordinaci agend;

• zajistit nadresortní pohled při tvorbě strategických a hodnotících dokumentů a návrhu státního rozpočtu;

• zajistit zkoordinované a napříč vládní administrativou plánování přípravy a reakce na bezpečnostní krize;

• zajistit celostní nadresortní pohled vládní administrativy na braněbezpečnostní problematiku a legislativu a její budoucnost

Tajemník pro bezpečnostní záležitosti by měl být vedoucím odborně-exekutivního útvaru na Úřadu vlády. V tomto smyslu pak:

• připravuje jednání Bezpečnostní rady státu a pomáhá s přípravou jednání vlády;

• řídí pracovní orgány Bezpečnostní rady státu;

• v mezidobí mezi jednáními Bezpečnostní rady státu a vlády řídí a koordinuje bezpečnostní systém dle jejich úkolů pod vedením premiéra;

• prostřednictvím premiéra předkládá Bezpečnostní radě státu a vládě návrhy úkolů a legislativních prací;

• zajišťuje nepřetržitý a efektivní analytický a komunikační kanál v dobách formálně deklarovaných i nedeklarovaných bezpečnostních krizí;

• účastní se jednání Bezpečnostní rady státu a vlády.

Pro vytvoření navrhovaného útvaru není třeba vytvářet nová tabulková místa. Zcela jednoduše jej lze vytvořit ze stávajících míst na Úřadu vlády a na ministerstvech zahraničí, obrany a vnitra. Nalezení zhruba dvaceti míst je otázka dvaceti minut.

 

SDÍLET