Odpovědnost členů volených orgánů obce: Důležitá je obezřetnost, pečlivost a loajalita

Adam Škarka

Vladislava Křivová

Petra Jeřábková

PRÁVNÍ SERVIS | Není tomu dlouho, co proběhly komunální volby a spolu s nimi se často do volených orgánů obcí dostali noví členové. Ať se jedná o starosty, místostarosty nebo členy zastupitelstva či rady, není možné zapomínat na odpovědnost, kterou s sebou členství ve volených obecních orgánech nese. Odpovědnostních vztahů, které při výkonu těchto funkcí mohou vzniknout, je mnoho, ale ty nejdůležitější z nich, kterým se budeme v tomto článku věnovat, jsou odpovědnost soukromoprávní a trestněprávní.

Soukromoprávní odpovědnost volených členů orgánů obce spočívá v povinnosti nahradit poškozené obci škodu nebo jinak napravit svoje pochybení vůči ní. V rámci trestní odpovědnosti, která je v obecném povědomí lépe ukotvena, může hrozit uložení peněžitého trestu nebo třeba i trestu odnětí svobody.

Co přesně je vlastně „obec“?

V souladu s legální definicí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“ nebo také „obecní zákon“) se obcí rozumí základní územní samosprávné společenství občanů, jež tvoří územní celek, který je vymezen hranicí obce. Ve zkratce je tedy obec právnickou osobou, prostřednictvím které občané žijící na jejím území vykonávají své právo podílet se na životě obce a právo na to zasahovat do každodenního dění okolo nich.

V českém právním řádu může obec disponovat dvěma typy působnosti, a to samostatnou, nebo přenesenou. V případě samostatné působnosti obec jedná sama za sebe a spravuje záležitosti, které náleží výhradně obci samotné. Ostatní státní orgány do takových záležitostí obce mohou zasahovat pouze v případech, kdy to vyžaduje ochrana zákona, a to pouze způsobem, který zákon stanoví. V případě přenesené působnosti obec vykonává působnost orgánu státu, který jí stát „svěřil“, kdy obec vystupuje jménem státu (např. matrika nebo stavební úřad). V případě pochybností se lze řídit jednoduchým pravidlem – pokud zákon neuvádí, že se jedná o působnost přenesenou, jedná se vždy o působnost samostatnou.

Obec je tedy právnická osoba (konkrétně pak veřejnoprávní korporací) hospodařící s vlastním majetkem, která při výkonu samostatné působnosti vystupuje a jedná v právních vztazích svým jménem a také za své právní jednání nese odpovědnost. Analogicky pak za její jednání nesou odpovědnost ti členové volených orgánů, kteří vůli obce vytváří.

Orgány obcí vymezuje obecní zákon v § 5 a mohou jimi být zastupitelstvo, rada, místostarosta, starosta, obecní úřad a další zvláštní orgány obce.

Odpovědnost obce vs. odpovědnost členů zastupitelstva, rady a starosty

Obec odpovídá za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jí zákonem v rámci samostatné působnosti (viz § 1 odst. 2), a to přímo, i za škodu způsobenou při výkonu přenesené působnosti (tj. při výkonu státní správy); kdy v tomto druhém případě odpovědnost nese stát – viz § 3 písm. c) zákona o odpovědnosti za škodu. Jedná se o odpovědnost obce jako právnické osoby. Na obec dopadají všechny typy právní odpovědnosti, tedy soukromoprávní i veřejnoprávní.

Členové orgánů obce pak nesou samostatnou odpovědnost za jejich individuální jednání, ale i v rámci dělené kolektivní odpovědnosti plynoucí z činnosti orgánů obce. Za jednotlivá přijatá rozhodnutí totiž může nést odpovědnost zastupitelstvo nebo rada, kde se odpovědnost poté dělí mezi ty členy, kteří hlasováním porušili některou ze svých povinností při výkonu funkce. Členové orgánů obce tak nesou odpovědnost soukromoprávní, vyplývající z předpisů občanského práva, ale i ze zákoníku práce, tak i veřejnoprávní, plynoucí primárně z trestněprávních předpisů.

Zastupitelstvo

Jednotliví členové zastupitelstva odpovídají z pohledu soukromého práva primárně podle předpisů pracovního práva. Obec tak může vůči zastupiteli uplatnit nárok na regresní úhradu, když pro tyto platí, že jejich účast na výkonu veřejné moci náleží k povinnostem vyplývajícím z pracovního poměru, nebo z poměru mu na roveň postaveného, anebo z poměru služebního. Výše této regresní úhrady je založena podle § 17 odst. 4 zákona o odpovědnosti za škodu zvláštními předpisy, kterými je třeba rozumět především zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“).

Konkrétně podle § 257 odst. 1 zákoníku práce platí, že zaměstnanec, který má povinnost nahradit škodu podle § 250 zákoníku práce, je povinen nahradit zaměstnavateli skutečnou škodu, a to v penězích, jestliže neodčiní škodu uvedením v předešlý stav. V souladu s § 257 odst. 2 zákoníku práce výše požadované náhrady škody způsobené z nedbalosti nesmí přesáhnout u jednotlivého zaměstnance částku rovnající se čtyřapůlnásobku jeho průměrného měsíčního výdělku před porušením povinnosti, kterým způsobil škodu.

Toto omezení však neplatí, pokud byla škoda způsobena úmyslně, v opilosti, nebo po zneužití jiných návykových látek, takže pokud by zastupitelé zcela cíleně např. rozprodávali pozemky, tak páchají trestný čin a zároveň budou odpovídat za celou výši škody.

Člen zastupitelstva dále odpovídá obci podle § 159 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, který stanoví, že: „Kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky.“ Právní úprava tedy předpokládá, že ten, kdo vykonává funkci zastupitele obce, je seznámen s příslušnou právní úpravou vztahující se k této funkci. Zde se předpokládá především znalost zákona o obcích a dalších zákonů nezbytných pro řádný výkon funkce. Každý zastupitel by měl tedy důkladně zvážit, zda je pro výkon funkce dostatečně vědomostně vybaven. V tomto závěru utvrzuje i Nejvyšší soud ve svém usnesení ze dne 24. 02. 2022, sp. zn. 11 Tdo 454/2011: „Lze souhlasit … že samozřejmým … předpokladem výkonu funkce starostky (tj. funkce, které se obviněná ujala dobrovolně, a která je honorovaná) je znalost zákona o obcích a v případě starostky městské části i znalost statutu územně členěného statutárního města.“

Všechno výše uvedené se uplatní i pro posuzování trestněprávní odpovědnosti člena zastupitelstva, kdy jeho závadným jednáním, např. v rozporu s povinnostmi při správě cizího majetku, může dojít k naplnění skutkové podstaty některého z trestných činů uvedených v zákoně č. 40/2009 Sb., trestním zákoníku (dále jako „trestní zákoník“). Trestní zákoník dokonce závadné jednání v pozici člena zastupitelstva, resp. orgánu obce, pro některé trestné činy sankcionuje vyšším postihem.

Co se týká škály trestných činů, které se v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva mohou vyskytovat, pak se typicky jedná především o zpronevěru (§ 206 t. z.), podvod (§ 209 t. z.), porušení povinnosti při správě cizího majetku (§ 220 t. z.), zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě (§ 256 t. z.), dále o zneužití pravomoci úřední osoby (§ 329 t. z.), kde pro dopady trestného jednání do činnosti územní samosprávy hrozí vyšší trestní sazba (až deset let), stejně jako u trestného činu úplatkářství (§ 331 a násl. t. z.), kde je opět počítáno se zvýšenou trestní sazbou až deset let pro trestné jednání úřední osoby.

Lze tedy říci, že pokud by zastupitel obce nebyl s příslušnou právní úpravou týkající se projednávané věci nebo problematikou týkající se daného rozhodnutí seznámen, je povinen si opatřit ideálně odborné posouzení kvalifikované osoby. Zastupitel by nikdy neměl rozhodovat bez znalosti věci, s tím, že pokud takovou znalost nemá on sám, může ji získat z jiných zdrojů. Typicky pak budou tyto informace součástí podkladů pro jednání získaných od obce a zastupitel se na tyto podklady může spolehnout, pokud nemá důvod zjevně pochybovat o jejich správnosti. Pokud zastupitel vůbec nemá dostatečné podklady pro to, aby se mohl rozhodnout se znalostí věci, měl by se zdržet hlasování a požadovat jejich doplnění. Pokud by zastupitel sám již předem cítil, že dodané podklady není schopen posoudit, nebo že nejsou kompletní a má o nich pochybnosti, může si podklady pro rozhodnutí obstarat i sám. Takové podklady nebo posouzení lze dosáhnout i dotazem na příslušné státní orgány, krajský úřad, ministerstvo, stavební úřad atd. nebo dotazem na příslušného odborníka.

Rada obce

Rada obce je výkonným orgánem a zřizuje se pouze v některých větších obcích, kde je zastupitelstvo tvořeno více než 15 členy, jinak její funkci vykonává starosta. Radní mohou stejně jako zastupitelé nést odpovědnost za rozhodnutí orgánu a za to, jak hlasují, pokud by svým jednáním porušili povinnosti, které jim z funkce vyplývají. Zde je princip v zásadě obdobný jako u zastupitelů, avšak za škodu způsobenou z nedbalosti odpovídají radní v plné výši.

Starosta obce

Problematika týkající se možných odpovědnostních vztahů při výkonu funkce starosty je velmi rozsáhlá, avšak v zásadě se opět můžeme bavit o odpovědnosti soukromoprávní a veřejnoprávní. Nejvýznamnějším následkem odpovědnostních vztahů, samozřejmě vedle trestněprávní hrozby odnětí svobody, pak pro osobu v pozici starosty bude pravděpodobně povinnost nahradit způsobenou škodu. Škoda vzniklá jako důsledek pochybení starosty může mít mnoho podob. Může se jednat nejen o škodu vzniklou ze závazkových vztahů obce (v důsledku uzavření nevýhodné smlouvy, včasného neuplatnění nároku ze smlouvy atp.), ale i o škodu spočívající v regresním nároku vůči obci z titulu odpovědnosti způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, anebo třeba o škodu způsobenou uložením sankce obci nebo jiným rozhodnutím orgánu veřejné moci (v důsledku porušení povinností zadavatele veřejné zakázky, správce osobních údajů apod.). Stejně jako u radních i starosta či místostarosta odpovídají za způsobenou škodu v plné výši.

Samotný rozbor odpovědnosti starosty by však vydal na další obsáhlý článek, který Vám nabídneme v některém z příštích článků, pro tento text zůstaneme pouze u stručného shrnutí obsaženého výše.

Závěr

Výkon funkce členů volených orgánů obce (zejména rady nebo starosty) předpokládá nejen splnění základních osobnostních předpokladů, ale klade vysoké nároky i na obezřetnost při výkonu funkce. Riziko vzniku povinnosti k náhradě škody či nemajetkové újmy způsobené obci je sice u zastupitelů limitováno, ale u radních nebo starosty povinnost k náhradě škody nijak limitována není. Každý člen voleného orgánu musí postupovat nejen se značnou loajalitou, ale zejména s potřebnými znalostmi a pečlivostí.

Je tedy zcela namístě přemýšlet, co vše lze udělat, aby se případná odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným postupem či rozhodnutím limitovala a rizika spojená s výkonem funkce se tak snížila. V případě vzniku škody je to totiž každý zastupitel, radní nebo starosta, kdo musí dokazovat, že se žádného pochybení nedopustil a že jednal na základě správných podkladů a s péčí řádného hospodáře.

Univerzální radou pak může být také to, aby noví zastupitelé, radní nebo starostové věnovali pozornost případnému pojištění, které má obec sjednáno, neboť pojišťovny nabízí i pojištění odpovědnosti členů volených orgánů za způsobené škody.

VAŠÍČEK A PARTNEŘI

Autory článku jsou Vladislava Křivová, Adam Škarka a Petra Jeřábková z advokátní kanceláře VAŠÍČEK A PARTNEŘI, která je partnerem rubriky Právní servis na INFO.CZ a garantem oblastí správního a zdravotnického práva.

Červená čára se posouvá. Tanky pro Ukrajinu zbořily další tabu, ale také nasvítily dilema, které zdaleka netrápí jen Německo

Karel Barták

Stalo se to, co mnozí očekávali – kancléř Olaf Scholz podlehl tlaku spojenců a souhlasil s tím, aby na Ukrajinu směřovaly německé tanky Leopard 2, které jsou ve výzbroji desítky evropských členů Severoatlantické aliance. Německo tak podtrhlo a potvrdilo žádoucí jednotu Západu vůči ruské agresi; jeho nesmírné váhání, které tomu předcházelo, naopak demonstrovalo dilema, jež trápí německé politické představitele, a zdaleka nejen je. Dostali jsme se do schizofrenní fáze, kdy každou novou, vyšší formu vojenské pomoci bude doprovázet tento zásadní hlavolam: Jak zachovat jednotu, pomoct Ukrajině, překazit ruské plány, a zároveň se nevystavit přímému střetu s Ruskem, nepodnítit rozpoutání jaderné války a, což je také velmi důležité, nepoštvat si proti sobě domácí veřejné mínění.

Přečíst celý článek
sinfin.digital