Plánovací smlouvy developerů s městy: cesta k výstavbě, nebo podjatosti stavebních úřadů?

Více než 74 metrů vysoká Šantovka Tower se měla stát novou dominantou hanácké metropole Olomouce. Po letech vzrušených politických diskuzí a úředních tahanic bylo ke stavbě v roce 2019 konečně vydáno územní rozhodnutí. Dokonce se proti němu nikdo neodvolal, a tak hladce nabylo účinků. Kdo by si v této jasně vypadající situaci vsadil na brzkou realizaci projektu, přesto by prohrál. Šantovka Tower nejenže dodnes nezačala růst, ale v prvních měsících letošního roku přišla zcela i o vydané územní rozhodnutí.

Na počátku příběhu stavby stála právě smlouva o spolupráci, kterou developer uzavřel s městem Olomouc. Ve smlouvě z roku 2010 se město zavázalo neučinit jakýkoli krok, jež by mohl mít nepříznivý vliv na realizaci projektu, do kterého spadala i Šantovka Tower. Pro případ, že by město smlouvu porušilo a druhé straně by tím vznikly škody či ztráty, se město zavázalo veškeré takové škody či ztráty nahradit.

O řadu let později investor požádal o územní rozhodnutí. Žádost dostali na stůl úředníci olomouckého magistrátu. Během řízení vyšly na povrch spory o výklad smlouvy o spolupráci, kdy developer například žádal udělit plnou moc pro zastupování města v řízení. Postoj města zatěžovaly také dřívější spory o výškové regulace zavedené územním plánem. Územní řízení nakonec dopadlo ve prospěch stavby, Olomouc se proti umístění záměru nijak nepostavila.

Okolností umístění Šantovky si však všimnul veřejný ochránce práv. Podle jeho názoru nebylo v pořádku, že takto kontroverzní stavbu povolili úředníci olomouckého magistrátu, jejichž zaměstnavatel měl podle ombudsmana významný zájem na výsledku územního řízení. Toho času již pravomocné územní rozhodnutí proto napadl žalobou ve veřejném zájmu, na základě níž nakonec soudy územní rozhodnutí zrušily. 

Klíčové rozhodnutí ve věci vydal až Nejvyšší správní soud (NSS). Podle něj byla při rozhodování olomouckých stavebních úředníků překročena nadkritická míra systémového rizika podjatosti, a tito úředníci tak měli být vyloučeni z rozhodování. Důvodem pochybností o jejich nepodjatosti byly právě závazky města ze smlouvy o spolupráci a především význam, jaký strany těmto závazkům přikládaly v době rozhodování o umístění stavby Šantovka Tower.

Pro investora to musel být vskutku šok. Domníval se, že smlouva o spolupráci s městem nepředstavuje žádná zakázaná ujednání a smlouvy se mají plnit. Ze svého pohledu tak neučinil nic špatně. Přesto na uzavření smlouvy a připravenost vymáhat závazky z ní doplatil.

Smlouvy o spolupráci mezi municipalitami a soukromým sektorem přitom nejsou ve světě žádnou novinkou. V nám geograficky i právně blízkých zemích, jako je Rakousko nebo Německo, funguje spolupráce v území transparentně a předvídatelně. Mohou díky tomu vznikat unikátní a rozsáhlé urbánní projekty, které dávají novou tvář celým městským čtvrtím. 

Příkladem takového koncepčního uvažování založeného primárně na spolupráci může být Mnichov se svou politikou sociálně spravedlivého využití pozemků, nebo též Hamburk s ukázkovým přístupem využití nástrojů územního plánování a chytré obchodní taktiky v lokalitě HafenCity.

Rozmach uzavíraných partnerství při vytváření měst u našich severozápadních sousedů není náhodou. Německý stavební zákon poskytuje podobným projektům pevnou oporu v podobě urbanistických smluv (v němčině „städtebaulicher Vertrag“). Tyto smlouvy často zahrnují výměnou za podporu projektu závazky developera ohledně vybudování veřejné infrastruktury – například školek, parkovacích míst, parků nebo cyklostezek. 

Podobně nezahálí ani v rakouské metropoli. Spolupráce s developery je zde dlouhodobě řízena koncepčně a na základě městských strategií. Vídeň aktivně vykupuje pozemky, které následně nabízí investorům, ale za jasně stanovených pravidel – typicky s podmínkou určitého podílu cenově dostupného (sociálního) bydlení.

V Česku stály plánovací smlouvy dlouho v jakémsi legislativním pološeru. Jasná pravidla, která by říkala, k čemu a za jakých podmínek se mohou aktéři v území zavázat a zda budou taková ujednání závazná, neexistovala. Města proto často živelně vytvářela vlastní podmínky spolupráce s developery. Snahy municipalit se ovšem nikoliv ojediněle proměnily v systém vymáhání kontribucí do obecního rozpočtu, leckdy na pokraji zákonnosti. 

Na druhou stranu, pokud se zástupci samospráv dohodli na širší kooperaci při rozvoji území s konkrétním soukromým investorem, byli mnohdy opozicí a médii jaksi automaticky podezíráni z nadržování danému investorovi a upřednostňování jeho zájmů před zájmy obce.

Očekávání spojená s podrobnou právní úpravou plánovacích smluv v novém stavebním zákoně tak byla značná. Cílem bylo přiblížit spolupráci českých samospráv se stavebníky úrovni našich stavebně vyspělých sousedů. A to se v samotných paragrafech týkajících se plánovacích smluv vskutku povedlo. 

Obzvláště, pokud jde o možné závazky obcí, vydal se nový stavební zákon odvážným směrem. Obce i kraje se mohou zavázat k tomu, že poskytnou stavebníkovi součinnost k uskutečnění záměru, učiní kroky k vydání změny územně-plánovací dokumentace, po ujednanou dobu ji nezmění v neprospěch projektu nebo nebudou v povolovacích řízeních uplatňovat námitky, které by byly v rozporu s plánovací smlouvou.

Investor si tak uzavřením plánovací smlouvy může pojistit, že se ze strany samospráv nedočká odporu, a to ani tehdy, změní-li se později jejich politická reprezentace.

Vrátíme-li se zpět ke kauze Šantovka Tower, lze říci, že tehdejší smlouva o spolupráci uzavřená mezi Olomoucí a developerem by nijak zásadně nevybočovala z legislativního vymezení nových plánovacích smluv. 

Povinnost neučinit jakýkoli krok, jenž by mohl mít nepříznivý vliv na realizaci projektu, se v praktickém významu shoduje se závazky nezabránit výstavbě změnou územního plánu nebo nepodávat proti záměru námitky či odvolání. Následek v podobě povinnosti nahradit škodu vzniklou porušením smlouvy pak, jak správně v průběhu sporu argumentovaly strany smlouvy, vyplývá ze samotného zákona.

Podle NSS však byla smlouva o spolupráci naformulována natolik široce a vágně, že nebylo zřejmé, kde povinnosti města končí. Nezávislému pozorovateli nemuselo být zřejmé, zda má město odpovědnost i za výsledek územního řízení. I vzhledem k předchozím sporům a výměnám dopisů mezi stranami se mohlo jevit, že by v případě neuskutečnění stavby bylo město odpovědné za škodu v milionových částkách. 

Právě existence silného ekonomického zájmu Olomouce na výsledku územního řízení, motivovaného hrozbou náhrady škody, podle soudu sama o sobě zesílila pochybnosti o nestrannosti rozhodujících městských úředníků. V kombinaci s rozsahem a kontroverzí záměru vedl silný ekonomický zájem města na výsledku územního řízení k překročení nadkritické míry rizika podjatosti, pro které následně územní rozhodnutí v soudním přezkumu neobstálo.

Jak by příběh územního rozhodnutí dopadl, pokud by smlouva o spolupráci byla uzavřena již na základě nového stavebního zákona? Tedy na základě právní úpravy, která široké závazky měst výslovně dovoluje?

Ačkoli se případ Šantovky posuzoval ještě podle staré právní úpravy, rozhodl se NSS vyjevit i svůj pohled na problematiku plánovacích smluv a systémové podjatosti úřadů v kontextu nového stavebního zákona. Učinil tak sice soudcovsky zdrženlivě a použil při tom ne zcela přímé věty, avšak obsah sdělení je zřejmý. Kombinace široké úpravy plánovacích smluv a zachování stavebních úřadů v rukou obcí se podle soudců příliš nevydařila.

NSS tím naráží na bouřlivý legislativní proces přijímání nového stavebního zákona. Zatímco široká úprava plánovacích smluv zůstala od prvotního návrhu ministryně Dostálové téměř nezměněná, koncepce výkonu státní správy při povolování staveb prošla obrátkou o 180 stupňů. 

Původní návrh počítal se vznikem soustavy státních stavebních úřadů v čele s Nejvyšším stavebním úřadem v Ostravě, po vzoru efektivně fungující finanční správy. Jedním z cílů přenesení stavební agendy přímo pod stát mělo být právě odstranění rizika systémové podjatosti obecních a krajských úřadů vykonávajících státní správu jako přenesenou působnost.

Nová vláda však od této koncepce, zejména na základě tehdy silného apelu zástupců samospráv, ustoupila a rozhodla se ponechat stavební úřady na obcích. 

Mimochodem, právě argumenty některých starostů, které v tehdejších diskuzích zaznívaly, jen přilily olej do ohně systémové podjatosti. Veřejně manifestované snahy o ponechání si kontroly nad stavebními úřady a rozvojem obcí naplno ukázaly, že část představitelů samospráv vnímá stavební úřad spíše jako vlivový nástroj než pouhý způsob outsourcingu státní správy.

Odstranit problém systémové podjatosti se tedy přijetím nového stavebního zákona zjevně nepodařilo. I nadále rozhodují ve stavebních věcech týkajících se zájmů obcí jejich zaměstnanci. 

Závěry soudní judikatury, podle níž může příliš zavazující a vágně napsaná smlouva o spolupráci obce s investorem založit podjatost stavebního úřadu, se tak zřejmě prosadí i ve vztahu k novým plánovacím smlouvám. A, jak NSS nepřímo naznačil, ochranou v tomto případě nemusí být ani to, že se plánovací smlouva bude nově opírat o výslovná zákonná ustanovení.

Znamená aktuální rozsudek předčasný konec nadějí spojených s plánovacími smlouvami? Ne zcela. Avšak do sdílených očekávání developerů i samospráv vnáší značný prvek nejistoty. Nezavazuje uzavřená smlouva obec příliš? Nemohou závazky zaměstnavatelů a hrozba sankcí za jejich nedodržení vzbuzovat pohledem soudů neúnosný tlak na rozhodující zaměstnance obecních úřadů?

Těmito otázkami se nyní budou muset při navazování partnerství zabývat všichni dotčení aktéři. A obzvláště pečlivě vyhodnocovat, jak vztah mezi sebou ve smlouvě správně zachytit.

Důležitou roli v tomto ohledu bude hrát zejména nastavení jednotných pravidel pro využívání plánovacích smluv ze strany měst, která se rozhodnou být aktivními hráči v území. 

Jedním z nich, a nepochybně tím nejvýznamnějším, se stane Praha, jejíž zastupitelstvo na počátku dubna tohoto roku schválilo start plánovacích smluv při rozvoji města. Pravidla jejich uzavírání mají vycházet z principů dosavadní metodiky spoluúčasti investorů, s obsahovým přizpůsobením novému stavebnímu zákonu. 

I přes sebelepší podobu pravidel však lze očekávat, že odpůrci konkrétní výstavby budou s poukazem na uzavřené plánovací smlouvy namítat podjatost stavebních úřadů, a tím znejišťovat průběh povolovacích řízení.

Další prvek nejistoty do stavebního procesu přichází v tu nejméně vhodnou dobu. Stavebníci bojují s následky nevydařené digitalizace, která zdržela již tak enormně zdlouhavé povolovací procesy. Stavebních povolení se v prvním čtvrtletí letošního roku vydalo v ČR nejméně od roku 1999. Naproti tomu ceny bytů zejména vlivem nedostatečné výstavby strmě letí vzhůru a překonávají historická maxima.

Veřejná správa by tak akutně potřebovala začít řešit problémy trápící většinu obyvatelstva a snad celou národní ekonomiku. Místo toho se stále zabývá sama sebou. 

Systémová podjatost znejišťující platnost vydaných rozhodnutí a nefunkční digitalizace jsou vlastně příklady téhož. Je zcela pochopitelná frustrace stavebníků, kteří se během přípravy stavby nedopustili žádného pochybení, a přesto narazili na zeď v podobě veřejné moci trápící se svým vlastním nastavením a funkčností. 

Je proto nanejvýše záhodno, aby problematika systémové podjatosti, ohrožující i praktické uplatnění nově zavedených plánovacích smluv, byla přesunuta nejlépe do učebnic správně-právní historie.

Změnu pohledu správních soudců přitom spíše nečekejme. Že z vytyčené linie judikatury ohledně systémové podjatosti nemíní příliš slevit ani po novele správního řádu, která se vůči dosavadnímu přístupu soudů vymezila, již NSS ukázal v případě metra D. V tom sice nakonec nebyla nadkritická míra rizika shledána, ale NSS se v rozsudku přihlásil k dosavadní rozhodovací praxi. Rozhodnutí v kauze Šantovky Tower tento příklon ke starší judikatuře potvrdilo. 

Řešení problému je tedy třeba hledat spíše v úpravě legislativy. Návrat k původní verzi nového stavebního zákona, s promyšleným centralizovaným systémem stavební správy, by v tomto ohledu představoval nepochybně rozhodující pokrok.